海南省三亚市人民政府


三亚市人民政府关于印发《三亚市政府性债务管理暂行办法》的通知

三府[2012]102号


各镇人民政府,各区管委会,市政府直属各单位：


　　《三亚市政府性债务管理暂行办法》已经六届市政府第4次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真组织实施。



二○一二年六月四日



三亚市政府性债务管理暂行办法



　　第一章 总则


　　第一条 为加强我市政府性债务管理，规范举债和偿还政府性债务的行为，防范和化解政府性债务风险，根据国家有关法津法规，结合我市实际制定本办法。


　　第二条 本办法所称政府性债务，是指市政府及所属部门（含设立的各类国有投融资机构）、各镇政府向外国政府或国际经济组织借款、申请国债转贷资金、向上级财政借款、以所拥有的资产或权益为抵押申请的银行贷款、发行债券等形成的各类债务。


　　第三条 市政府成立市政府性债务管理领导小组，组长由分管财政的副市长担任，成员由市发展改革委、市财政局、市审计局、市住房城乡建设局、市土地储备中心、政府融资平台公司等单位领导组成。政府性债务管理领导小组研究政府性债务管理中的重大问题，定期召开政府性债务管理工作会议，协调和解决债务管理有关问题。


　　第四条 市财政局负责全市政府性债务备案管理工作，市发展改革委负责编制政府性债务融资计划，督促、指导融资贷款工作。


　　第五条 举借政府性债务应当遵循“适度举债、讲求效益、加强管理、防范风险”的原则，坚持“权、责、利”和“借、用、还”相统一的原则。债务规模与我市国民经济发展和政府财力相适应。


　　第六条 政府性负债建设项目应当是事关全市经济和社会发展所急需，但暂时存在资金缺口的城市交通、市政工程、保障性住房、环境整治、生态建设、城市水利、社会事业等公共基础设施和公益事业项目。政府性债务资金不得用于经常性支出和竞争性项目建设。


　　第七条 按照“谁举债、谁使用、谁偿还”的原则，举借和使用政府性债务的部门和单位为政府性债务的责任主体（以下简称债务责任主体）。举借和使用政府性债务为不同部门和单位时，使用单位为债务责任主体。


　　第八条 债务责任主体必须落实偿债资金来源，在项目实施前须对偿债项目进行可行性评估和论证，没有还款保障的项目不能负债建设（正在实施的项目需超概算的应经过审批后实施）。


　　第九条 除按有关规定为使用外国政府贷款或者国际经济组织贷款进行转贷外，市政府所属部门和各镇政府不得作为政府性债务的担保人，也不得为其他经济组织提供担保。


　　第二章 政府性债务计划的编制、审批、执行


　　第十条 政府性债务实行年度收支计划管理和审批制度。债务责任主体应根据项目需求编制年度债务计划，市发展改革委负责审核年度政府性债务收支计划草案，报市政府性债务管理领导小组审议后经市政府常务会议批准。因政策性或其他客观因素确需调整政府性债务收支计划的，应按上述规定程序审批。


　　第十一条 审议批准后的年度政府性债务收支计划，由市发展改革委分解、下达至政府融资平台公司和债务责任主体执行。


　　第十二条 政府融资平台公司应按照批准下达的政府性债务年度融资计划向有关金融机构举借贷款，在完成贷款手续后一周内向市财政局报送有关材料，办理相关登记手续。


　　第十三条 政府融资平台公司和债务责任主体应当按照建设项目进度提取贷款，项目进度款同时有财政性资金和融资性贷款时，应优先使用融资性贷款。


　　第十四条 政府融资平台公司和债务责任主体应当严格执行财务、会计制度，按照有关规定进行会计核算，加强财务管理，接受市财政局、市审计局等的监督，并按规定报送有关资料。


　　第三章 建立政府性债务预警和偿还机制


　　第十五条 市发展改革委和市财政局要重视和强化建立偿债机制，正确处理债务规模与偿债能力之间的平衡关系。


　　第十六条 建立政府性债务风险预警机制，运用负债率、债务率、偿债率等监测指标，设置警戒线，监控政府性债务总体规模风险。


　　负债率，反映一个地方国民经济状况与政府性债务余额相适应的关系，表明单位地区生产总值所承担的政府性债务情况。即：负债率＝政府性债务余额/地区生产总值×100%，安全线为45%。


　　债务率，反映一个地方当年可支配财力对政府性债务余额的比例。即：债务率＝政府性债务余额/当年可支配财力×100%，警戒线为100%。


　　偿债率，反映一个地方当年可支配财力所需支付当年政府性债务本息的比例。即：偿债率＝当年偿还政府性债务本息额/当年可支配财力×100%，警戒线为20%。（可支配财力是指本级政府剔除行政事业单位正常运转经费外的预算内、外资金。政府预算内、外资金是指地方一般预算可用财力、纳入预算管理的政府性基金收入、预算外收入等。地方一般预算可用财力包括地方财政收入、税收返还补助、专项补助、年终结算补助和其他补助，剔除体制增收上解、固定上解和其他上解）。


　　政府性债务监测指标按年考核，若3个债务监测指标中有1个指标达到或超出警戒线，则不应再增加新的政府性债务。


　　第十七条 市财政局每年根据上年末政府性债务余额的5%－8%，设立政府性债务偿债准备金（以下简称偿债准备金）。


　　偿债准备金是用于支付或垫付必须由财政负责偿还的本级政府性债务的专项资金。



　　市财政局负责偿债准备金的管理。偿债准备金实行专户核算、专款专用，任何单位和个人不得挤占或挪用。


　　（一）偿债准备金的主要来源：


　　1.财政预算安排的资金；


　　2.政府性债务资金银行存款利息净收入；


　　3.逾期还款收取的滞纳金和罚款；


　　4.偿债准备金增值收入；


　　5.其他可以用于偿还债务的资金。


　　（二）偿债准备金的主要用途：


　　1.偿还经批准需由市财政偿还的债务；


　　2.偿还因自然灾害等不可抗拒的原因致使债务项目完全丧失还款能力的债务；


　　3.临时垫付尚未产生效益的到期项目的债务；


　　4.临时垫付镇一级政府暂时无力偿还的到期债务；


　　5.其他经批准偿还或垫付的债务。


　　第四章 政府性债务的管理职责


　　第十八条 市财政局负责监督政府性债务收支计划的执行，及时掌握政府性负债建设项目贷款及配套资金等使用情况，并会同有关部门加强稽核检查，实行过程控制，严防项目举债突破计划规模。


　　第十九条 市发展改革委负责督促项目单位及时或按计划使用贷款资金，如因项目单位未及时或未按计划使用贷款资金造成贷款资金闲置而导致不必要的利息支出，市发展改革委应上报市政府对债务责任主体（债务使用单位）进行通报处理，并对项目负责人进行问责。


　　第二十条 市审计局负责对政府性债务收支情况实施审计和监督。在使用政府性债务资金项目实施期内，市审计局应加强对债务资金使用情况和偿债计划落实情况的审计监督，在项目终了时进行决算审计。



　　第二十一条 政府性债务情况应当列入领导干部经济责任审计范围，其结果作为领导干部的考核内容。


　　第二十二条 责任追究按照《财政违法行为处罚处分条例》相关条款的规定执行。构成犯罪的，依法追究刑事责任。


　　第五章 附则


　　第二十三条 外国政府贷款、国际经济组织贷款的管理按照上级财政部门的外债管理规定执行，但须纳入政府性债务计划。


　　第二十四条 本办法由市财政局负责解释，自2012年6月4日起施行。


论政府法制工作的改革

宁阳县政府法制办 张明勇


社会主义市场经济的蓬勃发展和我国加入世贸组织的现实已经把政府体制改革提上了日程，而“依法治国，建设社会主义法制国家”的基本方针的确立则标志着政府法制工作的改革已成为政府体制改革的重要内容。面对新世纪，政府法制工作作如何更好地适应新形势；面对新挑战，政府法制部门如何更好地为经济建设服务？笔者通过长期的工作实践，对政府法制工作的改革有了一些浅显的认识，现论述如下：
一、政府法制机构的改革
政府法制机构是政府法制工作的载体，政府法制工作的改革应当首先从机构的改革开始，现有的政府法制机构基本上是在旧的经济体制下建立的政府直属行政机构：1954年国务院成立法制局，1958年撤销，1980年成立国务院办公厅法制局，1986年又改为国务院法制局，1988年机构改革中，全国各省、地、县都成立了法制工作机构，这样形成了中央、省、市、县四级政府法制网络。1998年开始的机构改革，国务院法制局更名为国务院法制办公室，并升格增编，地方各级政府法制机构也在此次改革中得到加强。各级政府法制机构都是一个机构两个牌子，除了政府法制机构外还有一个行政复议办公室的牌子。政府法制部门的级别开始为二级行政单位，后来随着国家对法制的重视，逐渐升为一级单位，但在个别经济欠发达地区，政府法制部门地位还得不到提高，有的仍是二级单位，还有的把其设立为政府办公室的一个科室，地位没有，人员配置更差，这样大大制约了政府法制工作的开展。
改革现有的政府法制机构，笔者认为可以分为以下几个方面：1、从立法上明确政府法制机构的地位和名称。建议国务院尽快制定《政府法制工作条例》，明确政府法制机构为同级政府的常设办事机构，这样从中央到地方政府法制机构在编制分配、人员配置、工作条件等方面能得到理所当然的照顾。明确法律地位后，应该再统一其名称，全国统一称为政府法制办，避免局、办、室、处、科并存的混乱局面。2、政府法制部门应具有相对独立性。政府法制部门虽然也是政府部门之一，但法制工作的性质决定了其特殊性，政府法制部门必须和其他政府部门相对独立，独立性应体现在政府法制部门只对行政首长负责，并且直接受行政首长领导，尤其是行政复议活动不受其他机关，团体和个人的干涉，只有这样，政府法制部门才能真正地行使自身职权，开拓工作。3、关于行政复议办公室的地位。行政复议作为政府法制部门的主要工作之一，对保护当事人合法权益，促进依法行政，维护政府形象有着重要的意义，《中华人民共和国行政复议法》规定：“人民政府”是行政复议案件的受理机关，法制办作为政府专职法制的部门，当然成为行政复议受理、决定、机关，完全没有必要再挂一个可有可无的行政复议办公室的牌子，政府法制部门可以内设复议科室，专门处理行政复议案件，但对外只能以政府法制部门的名义展开工作。4、政府法制机构应当与当地仲裁委员会脱钩。现在许多设有仲裁机构的地方存在这样一种现象：政府法制部门主要负责人和当地仲裁委员会主任为同一人，双方工作人员相互兼职、混为一体，仲裁委员会对外以政府法制部门名义来提高地位，开辟案源，政府法制部门常常以行政干涉力来为仲裁委员会服务。仲裁委员会是法定社团组织，而政府法制部门作为行政机关，二者混在一起有悖法律，也影响政府形象，政府法制部门只能指导而不能干涉其工作，只能象为社会其他群体服务一样为仲裁委服务。所以二者必须脱钩，相互独立。
二、政府法制工作队伍的改革
政府法制工作人员是政府法制工作的核心，也是政府法制工作兴衰的决定因素。在现有的体制下，政府法制工作人员属于普通的国家公务员，除了参加一些公务员的培训、考试外，对专业几乎没有任何要求，在提倡“依法行政”的今天，政府法制工作的重要性愈加体现，对其工作人员的专业要求也越来越高，作为一级政府的法律参谋和助手，为政府宏观决策提供法律意见、办理行政复议案件、监督行政执法、代理政府诉讼是政府法制部门的基本工作职责，如果沿用旧的用人方式，显然不符合社会对政府法制工作的要求。同为法律职业者的律师、法官、检察官、司法行政人员的用人条件早就发生了巨大变化：我国自1986年开始的全国统一律师资格考试制度，是对行业从业人员实行准入制的良好开端，1996年通过的《中华人民共和国律师法》规定了律师报考条件：高等院校法律大专、非法律专业本科以上学历、品行良好、拥护宪法、享有选举权和被选举权，具有中华人民共和国国籍，考取律师资格后，应在律师事务所实习一年，才有律师执业资格。2001年12月经过修订的《中华人民共和国律师法》又把上述法律大专条件改为法学本科以上学历。这种严格的规定是前所未有的，科学的制度必将产生惊人的成果，实践证明，我国律师整体素质在各类法律职业者中是最高的，正是这个优秀的团体为我国民主法制建设做出了卓越的贡献。
1995年通过的《中华人民共和国法官法》、《中华人民共和检察官法》经过2001年6月的修订，对法官、检察官任职条件也明确规定为本科以上学历、具有司法资格。最近，《司法部关于当前公证工作改革和发展若干问题的意见》要求45岁以下的公证员5年以内达到本科学历，并且以后要从具有司法资格的人选中选任公证员。
针对其他法律职业的改革接连不断，唯有政府法制部门按兵不动，是不需要吗？政府法制部门的门槛谁都可以自由进出吗？决不是！政府法制对人员的要求应该更高，政府法制工作队伍的改革应该从以下几个方面进行：1、统一名称。为提高政府法制工作人员的社会地位，体现其工作性质，政府法制工作人员可以统一称为政府法制员，这样既和同为法律职业者的法官、检察官、公证员相一致，又和国外的政府律师相区别，这种名称的统一可以通过行政立法，即上述《政府法制工作条例》的形式表现。2、政府法制员应采取严格的准入制度，这一点可以模仿改革较早的律师、法官、检察官的任职条件，规定必须具有高等院校法学本科以上学历（把非法学本科排除在外）、拥护宪法，具有完全行为能力，品行良好的中华人民共和国公民，考取司法资格，且在法制部门工作一年以上获取司法执业证书，方可担任政府法制员。对现有的政府法制队伍而言，上述要求显然偏高，但是可以采取渐进式的方式改革。3、政府法制员采取首任制。从政府法制员中选取优秀人才担任首任政府法制员，规定只有首任政府法制员才能对外代表政府法制部门，才能为行政首长签署法律意见书，才能提出政府立法计划，才能审理行政复议案件，才能代理政府参与诉讼和非诉讼等活动。也就是说只有首任政府法制员才能独立从事政府法制工作，每位首任政府法制员可以配备1-2名法制助理。4、特殊的工作性质理应得到特殊物质补助。政府法制员在工资、福利等待遇上可以略高于普通公务员，这样能够保证政府法制工作的顺利开展，促进依法行政的进程。
三、政府法制工作职权的改革
国务院法制办在表述本部门工作职权时，共分了11条：1、统筹考虑，统一规划国务院的立法工作，拟订国务院年度立法工作安排，报经国务院领导批准后，组织实施，督促指导。2、审查修改各部门报到国务院的法律草案，从法律的角度审查部门送国务院审核的，我国缔结者或者参加的国际条约。3、起草或组织起草若干重要的法律草案、行政法规草案。4、承办行政法规的立法解释工作。5、研究行政诉讼，行政复议、行政赔偿、行政处罚、行政许可、行政收费、行政执行等涉及政府行为共同规范的法律、行政法规实施以及行政执法中带有普遍性的问题，向国务院提出完善制度和解决问题的意见，拟订有关配套的行政法规文件和答复意见。6、协调部门之间有关法律、行政法规实施中的矛盾和争议。7、办理地方性法规、地方人民政府规章和国务院部门规章的备案审查工作，审查其与宪法、行政法规是否抵触以及它们相互之间是否的矛盾，根据不同的情况提出处理意见。8、清理编纂行政法规，编辑国家出版的法律、行政法规汇编正式版本。9、组织翻译、审定国家出版的行政法规外文文本和民族语言文本。10、开展政府法制理论、政府法制工作研究和交流，开展对外法制业务交流。11、承办国务院交办的其他事项。地方各级政府法制部门基本上按照上述内容，结合地方特殊情况，作出自身职权划分的。由此可见现有的政府法制机构职权基本如下：1、行政立法或制定规范性文件。2、法律、行政法规实施的协调、审查备案。3、法律、行政法规的汇编。4、政府法制理论研究和对外交往。
笔者认为这些远远不够，今后的政府法制工作应该从以下几方面来强化或改革：1、参与政府重大决策活动。政府召开常务会议讨论重大事情，政府法制部门负责人应当列席并从法律角度提出意见或建议；政府对外谈判，政府法制部门应当全过程参与；政府所有规范性文件发布前和政府对外订立合同必须有政府法制部门签署的意见；政府法制部门应定期或针对重大活动出具法律意见书；政府法制部门还应担负起政府领导学法用法的普及任务。总之政府的任何重大活动，政府法制部门应当服务在前，参与其中，并积极善后。2、加强行政执法监督。行政执法虽然有权力机关、司法机关、监察机关和人民群众等主体的多层次监督，但这些监督方式都没有政府法制机构对其监督直接、便捷，政府法制部门可以对行政执法机关定期检查、听取汇报，要求备案审查等多种形式进行监督，将监督结果直接报本级政府，并建议政府对行政执法部门予以奖惩，当然政府法制部门也可享有一定范围内的奖惩权。3、扩大复议范围，建议修改《中华人民共和国行政复议法》把政府一切行政行为均纳入复议范围，复议机关可以审查下级行政任何行为，包括具有普遍约束力的规范性文件、行政机关对其工作人员的任免、处分、待遇等，这样才能真正体现行政复议的作用，才能加快依法行政的步伐。
以上各项改革内容，希望能够科学系统地体现在今后的国家立法上，只有用法律、行政法规的形式，对政府法制部门明确地位、名称，理顺内部机构，严格准入制度，扩大职权范围，才会使政府法制工作与时俱进，勇创佳绩。


作者：张明勇 （271400） 0538-5621779
宁阳县人民政府法制办公室