全国律协党组


全国律协党组关于认真贯彻落实中共中央组织部、中共司法部党组《关于进一步加强和改进律师行业党的建设工作的通知》的若干意见


2008-05-08


各省、自治区、直辖市律师协会党委：

　　为贯彻落实中共中央组织部、中共司法部党组《关于进一步加强和改进律师行业党的建设工作的通知》（以下简称《通知》）精神，充分发挥党组织在律师工作中的重要作用，推进律师事业又好又快地发展，现提出以下意见。

　　一、充分认识加强和改进律师行业党的建设工作的重要性和必要性

　　（一）加强和改进律师行业党的建设工作，是推进党的建设伟大工程重要组成部分。党的十七大作出了以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程的总体部署，对包括律师行业在内的社会组织党建工作提出了明确要求。党中央和中央领导同志对律师行业党的建设工作高度重视，寄予了殷切期望。加强和改进律师行业党的建设工作，充分发挥律师党员的先锋模范作用和党组织的战斗堡垒作用，建设一支高素质、高水平的律师队伍，是推进依法治国、建设社会主义民主法制的重要基础和保障。

　　（二）加强和改进律师行业党的建设工作，是律师事业坚持正确的政治方向的重要保障。党的领导是我国律师事业发展的根本保证和政治优势。党建工作是律师工作的重要组成。进一步加强和改进律师行业党的建设工作，更好地实现党对律师工作的领导，是坚定走中国特色社会主义律师制度的必由之路。

　　（三）加强和改进律师行业党的建设工作，是律师队伍完成时代使命的必然要求。全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的历史使命必然要求充分发挥广大律师的重要作用，要求发挥律师党员的先锋模范作用和律师党组织的战斗堡垒作用。进一步加强和改进律师行业党的建设工作，是律师行业完成时代使命的必然要求。

　　（四）加强和改进律师行业党的建设工作，是律师事业又好又快发展的内在要求。随着律师事业发展，新情况、新问题不断出现，进一步加强和改进律师行业党的建设工作，有利于更好地发挥律师党员的骨干带头作用，及时解决律师事业发展过程中的困难和问题，确保律师事业又好又快发展。

　　二、加强和改进律师行业党的建设工作，各级律师协会党组织责任重大

　　（五）大力开展学习教育活动，切实增强律师党员意识。要教育、引导律师党员正确处理执业行为与党员义务的关系，切实增强践行“三拥护”、“三维护”自觉性，激励广大律师党员进一步牢记党章对党员的条件的规定，牢记党员身分，铭记党员标准，自觉履行义务，正确行使权利；不断强化律师党员的政治意识、大局意识、责任意识，在执业活动和社会活动中，时时处处发挥先锋模范作用。

　　（六）按照《通知》要求，切实加强律师党员队伍和行业党组织建设。要配合司法行政机关党组织，认真做好各级律师协会党组织建设工作，加强党组织领导班子建设，努力建设一支贴近律师党员、有开拓创新精神的党务工作者队伍；要把加强律师事务所党组织建设作为首要任务，指导帮助律师事务所单独或联合组建党组织，实现党的组织和党的工作对律师行业的广泛覆盖，做到律师事务所建在哪里，党组织就覆盖到哪里，党的工作就开展到哪里。

　　（七）根据律师行业特点，建立健全党建工作制度。要建立健全律师党员信息采集制度，准确掌握律师行业党建工作情况；要建立健全律师行业的党员发展制度，重点培养优秀律师和青年律师加入党组织，为党的队伍输送新鲜血液，完善律师党员结构，保证律师党员在行业内的先进性，进一步扩大律师党员的行业影响力；要大力探索完善律师党员参政议政制度，不断拓展参政议政渠道，激发他们参政议政的热情；要建立健全优秀律师党员表彰制度，大张旗鼓地宣传律师党员先进典型，扩大律师党员的社会影响力，不断增进社会对律师行业的认识。

　　（八）针对律师职业特性，有效开展党建活动，充分发挥律师党员的先锋模范作用和党组织的战斗堡垒作用。要积极组织律师党员为残疾人、农民工、青少年维权等各种弱势群体提供法律援助和组织参与社会公益活动；要发挥党组织作用，为律师党员在国企改制及上市、大型项目建设等领域开展业务创造条件，全方位发挥律师党员的先锋模范作用；要及时总结推广在律师事务所开展律师党员挂牌上岗，开设律师党员示范岗、先锋岗等有效经验，不断增强律师党员的号召力、影响力和凝聚力；要充分发挥党组织对律师业务开展的政治保障作用，把律师党建工作与律师业务建设结合起来、与律师事务所的发展、管理结合起来，确保党的方针政策在律师工作中得到贯彻落实。

　　（九）充分发挥协会职能作用，以律师执业活动考核和律协培训为载体推动党建工作的发展。各地律师协会在对律师事务所和执业律师进行业务考核时，在考核检查其业务工作情况的同时，还要考核检查建立党组织和开展党建工作的情况、律师党员发挥先锋模范作用情况。“全国优秀律师事务所”和“全国优秀律师”的评选要将党建工作作为考评的一个重要方面。要精心设计律师党员教育培训的内容和方式，把政治培训与业务培训有机结合起来，提高律师党员学习培训的积极性和自觉性。积极鼓励律师党员利用业余时间开展自主选学，并提供必要的指导和便利。要加强律师行业党组织领导班子的教育培训，与各级党校积极联系，组织律师党员骨干参加党校的教育培训，不断提高律师党员骨干的政治意识、大局意识、责任意识和党建工作能力。

　　三、切实加强对律师行业党的建设工作的指导

　　（十）各地律师协会党组织要健全完善党建工作责任制。协会党组织要高度重视党建工作，进一步明确行业自律责任，积极配合各地党委组织部门、司法行政机关党组织，认真完成律师行业党建工作的各项具体任务；要深入调查研究，按照党建工作规划和年度计划，抓好工作落实。要全面了解情况，掌握动态，及时发现和解决工作中遇到的问题。根据党建工作目标管理责任制，督促检查各律师事务所切实抓好党建工作。

　　（十一）各地律师协会党组织要建立定期沟通交流机制。协会党组织要建立专人负责制度，加强与同级司法行政机关的沟通与协调。要加强纵向联系，及时开展党建工作经验交流活动，不断提高各地协会党组织的党建工作能力和水平。全国律协党组每年要组织一次全国律师党建工作经验交流。地方律协党组织每年至少要专题研究两次律师党建工作，沟通掌握情况，研究解决问题，作出工作部署。

　　（十二）各地律师协会党组织要加强调研，推进律师党建工作扎实有效开展。加强律师党建工作是一项长期而艰巨的任务，协会党组织要注重对律师党建工作新情况、新问题的总结，大胆探索，努力发现并准确把握规律，及时总结和推广好的做法和经验，扎扎实实地推进律师行业党的建设。要加强对律师事务所党组织的工作指导，不断建立完善基层党组织的经费保障、组织制度建设，为党建工作顺利开展创造必要条件。要采取多种形式，加强宣传，努力营造有利于开展律师行业党建工作的良好氛围。要以创新的思维，奋发有为的精神状态开展律师党建工作，以党建促进律师队伍建设，推动律师事业又好又快发展。

　　内容摘要：行政诉讼原告资格是指某人就某事而具有的向法院提起行政诉讼，从而成为行政诉讼原告的法律能力。合理界定行政诉讼原告资格的内涵是一个重大的理论和实践问题。本文介绍了我国行政诉讼原告资格制度的历史演变，通过对域外尤其是英美两国关于行政诉讼原告资格规定的分析，可以发现我国行政诉讼原告资格制度存在的不足，进而提出了完善我国行政诉讼原告资格的建议：立法上明确阐述“法律上利害关系”标准起诉人是否具备原告资格；扩大“合法权益”保护范围；建立行政公益诉讼制度。


　　行政诉讼的原告“资格”本身就意味着一定限制性质的存在。资格首先是一种许可，是对某人作或不作某事的许可；同时也是一种限制，规定了某人作或不作某事的边界。合理界定行政诉讼原告资格的内涵是一个重大的理论和实践问题，我们有必要本着反思精神，科学理解现行法律规定的原告资格标准，展望我国行政诉讼原告资格的发展模式。

　　当前我国学者关于行政诉讼原告资格的概念可谓见仁见智，其中尤以“条件说”和“利害关说” 影响最大。“条件说”在行政诉讼理论界和实务界的流行范围较广。例如，“原告资格是个人或组织请求法院保护自己合法权益所应具备的条件 ”；“所谓原告资格，是指公民、法人或其他组织因具备一定条件而取得的可以作为原告提起行政诉讼的资格”；“ 所谓原告资格， 是指具备什么条件才能成为行政诉讼原告”。在理论界莫衷一是时，我们有必要寻找权威观点的支持，在《布莱克法律大辞典》中， 原告资格是指某人在司法性争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益，其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分，从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告[4]。在这里，笔者认为，行政诉讼原告资格是指某人就某事而具有的向法院提起行政诉讼，从而成为行政诉讼原告的法律能力。行政诉讼的原告资格问题，关系到什么样的人能够提起行政诉讼并启动对行政行为的司法审查程序，其实质是如何正确处理行政权和公民权、行政权与审判权的关系。

　　一、我国行政诉讼原告资格制度的历史演变

　　建国以来，我国行政诉讼原告资格法律制度的发展大体上经历了四个发展阶段，这一过程与我国行政诉讼的发展相一致，每一阶段的发展状况在大体上也是与我国当时的政治、经济和文化相适应的。

　　（一）“无标准” 阶段（1949年－1982年）

　　70 年代以前， 我国实行高度统一的计划经济体制，国家利益高于一切， 个人的主体地位完全被抹杀，长期无民主法治可言。因此，此时我国尚没有孕育行政诉讼制度的土壤，当然也就无所谓行政诉讼原告资格制度。后来，实行改革开放，商品经济得到初步发展，个人利益也开始受到重视，但是控制公权、保护私权的思想和法律都还处于酝酿阶段。所以，到 1982 年《民事诉讼法（试行）》颁布前的这一阶段，是我国原告资格的“无标准时期”。

　　（二）“法律规定的标准” 阶段（1982年－1990年）

　　虽然随着改革开放的深入，商品经济和政治民主都得到大力发展，但是行政诉讼赖以产生和发展的经济基础和上层建筑尚处于摸索阶段。此时建立行政诉讼制度已成必然，但还无法取得独立地位，原告资格问题也处于“摸索”状态，只能由各个法律法规根据实际情况分别规定。

　　（三）“合法权益标准” 阶段（1990年－2000年）

　　80 年代中后期，我国的经济体制改革己取得了较大程度的发展，个人的经济利益和民主权利受到很大程度的重视，建立独立的行政诉讼制度已成为时代的需要，“合法权益标准”也就顺应时代的要求而得以确立。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》的颁布施行标志着行政诉讼与民事诉讼相分离，取得了独立地位。该法第 2 条的规定在行政诉讼原告资格上取消了“法律规定的标准”，代之以统一的、宽大的“合法权益标准”。与原有法律相比，《行政诉讼法》在立法的价值取向上已从保障行政权转变为保障公民权和保障行政权并重。

　　（四） “合法权益与法律上的利害关系并用” 阶段（ 2000年－至今）

　　2000 年最高院颁布的《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》涉及原告资格的内容主要集中在受案范围和诉讼参加人两部分，“这应当视为对我国行政诉讼原告资格制度认识的一个新发展，在理论上和实践上均具有重要的指导义。”根据第 12 条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，很多学者以“法律上的利害关系”为标准界定原告资格，但是仍有一些学者继续用合法权益”标准，于是出现了两者的并用阶段。

　　二、国外有关行政诉讼原告资格的确定标准

　　西方法治国家普遍经历了一个放松原告资格严格限制的过程。以英美为例：美国司法审查诉讼中的原告资格标准实际上经历了从“权利侵害”标准到“法定损害”标准，再到“双层结构”标准，最后是“事实不利影响”标准的演变过程。美国40年代以前，规定当事人只能在权利受到侵害时才有起诉资格，而现在，当事人所主张的利益，只要有可能处于法律所调整或保护的利益范围以内,就有起诉资格。在英国,1978年以前的原告资格因救济手段不同而有所区别。当事人申请私法上的救济手段时,只能在个人权利受到公共机构的违法决定侵害时才能起诉。而申请公法上的救济手段由于以英王的名义提起,起诉资格的限制较宽,只要当事人的直接利益因公共机构的违法决定受到侵害,就有资格向法院起诉。另外,在公法上的救济手段中,对申请强制令的资格比申请调卷令与禁令的资格的限制更严,这种复杂的起诉资格对公民起诉很不方便。1978年最高法院新规则统一了申请公法上的救济手段和申请私法上的救济手段所适用的原告资格,方便了当事人的起诉。

　　三、我国行政诉讼原告资格在立法、理论及实践中存在的问题

　　通过以上对我国及英美两国关于行政诉讼原告资格规定的分析，可以发现我国行政诉讼原告资格制度存在以下几个方面的不足

　　（一）行政诉讼原告资格认定标准模糊。

　　行政诉讼原告资格条件众说纷纭。但是，不管各学说存在什么样的分歧，自从“法律上利害关系”这一概念明白引入原告资格的规则之后，它已经成为理论与实务共同的聚焦点，甚至成为考虑原告资格的核心。但是我国现行法律未能对“法律上利害关系”从司法审判的操作层面进行界定，按照通常观点，利害关系有直接与间接之分，也有切身利害关系与非切身利害关系之分。每一种解释都可能导致诉讼范围的伸缩，从而影响到公民权益的保障程度。

　　（二）行政诉讼原告资格“合法权益”范围狭窄行

　　政诉讼法第2条使用的概念是“合法权益”，但是11条又规定“认为侵犯其他人身权和财产权的”。事实上第11条是对第2条作了限制性的规定。因此学界和实务界存在

　　争议，相当一部分学者认为行政诉讼对原告资格上限于具体行政行为侵犯人身权和财产权争议，即除了法律、法规有特别规定外，只有公民、法人和其他组织认为具体行政行为侵犯其人身权、财产权的，才能向人民法院提行政诉讼，而人身权、财产权以外的其他合法权益，如宪法规定的平等权利、政治权利、受教育权和劳动权等则不受行政诉讼的救济和保障。

　　（三）原告只能以自身利益受到侵害为前提提起行政诉讼

　　在我国根据目前法律的规定，原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织，即只有其自身利益受到侵犯才具有原告资格，不能以国家利益、社会公共利益受侵犯为由提起行政诉讼。实践中还有大量的为维护公益而提起的行政诉讼被法院以“无利害关系”为由拒之门外。随着社会的发展，行政权对社会生活的介入越来越广泛，违法行政行为不公是对相对人利益的侵犯，也是对公共利益的侵犯，依法行政本身就是公共利益的要求，而且有时行政行为直接针对公共利益而无特定相对人，国外多数国家均规定可以在一定条件下以行政行为侵犯公共利益为由提起行政诉讼。