法治道路断想
袁曙宏 赵永伟
一
法治是现代文明国家的选择。法治，既是整个人类社会的共同文明成果，代表着人类社会数千年来在政治管理、经济管理和社会管理方式上的理性思考与选择；又是一个国家在特定的经济、政治和文化条件下依据法治规律所创建的现代治国模式，体现着该国人民构建制度文明的创造精神。我们不能设想，世界上一百多个国情千差万别的主权国家只能走一条完全一致的法治道路。因此，我们认为，世界各国在走向法治的道路上，既要遵循共性的法治规律，又要适应个性的国情差异；而如何将此二者创造性地结合起来，则无疑是世界各国实现法治所面临的首要课题。
所谓法治规律，从根本上说，就是世界各国在走向现代化的过程中，必须确立法律的极大权威，必须按照民主程序制定法律和确保法律内容的正义性，必须依法管理国家的政治事务、经济事务和社会事务。法的权威性、民主性、正义性是法的三大要素：法无权威性，法就只能是束之高阁的贡品，其结果是只有法治之名而无法治之实；法无民主性，法就不能体现人民的意志和利益，其结果是法将会变为少数当权者手中的工具；法无正义性，“法治”即会变为恶法统治，其结果是导致法西斯专政。同时，法治规律要求法治有特定的运行环境：在政治上，必须确立民主宪政体制；在经济上，必须实行市场经济；在思想观念上，必须提高全体公民的民主意识和法治意识。
所谓具体国情，则是指世界各国在政治制度、经济制度和社会制度，在历史传统和现实情况，在人民的知识水平、思维方式和行为习惯等各个方面的不同状况。正是国情的多样性，才使得世界丰富多彩。同时，具体国情也不是固定不变的；随着历史车轮的滚动，各国的国情均在不断发展变化。法治，就其本质来说，调整的是人与人之间的关系，规范的是人与人之间的活动。因此，所谓将法治规律与具体国情结合起来，说到底，就是如何使法治的普遍性准则为特定国家的人民所理解、接受、信仰和维护。
二
与具体国情的多样性相一致，法治道路亦具有多样性。法治道路的多样性并不是对法治的规律普遍性的否定，相反，它是法治规律普遍性的必然要求。综观世界各国的法治道路，既有成功的模式，也有失败的模式；既有发达国家模式，也有发展中国家模式；既有自下而上的社会自然演变模式，也有自上而下的政府自觉推动模式；既有通过流血的暴力革命建立法治的模式，也有通过非暴力的相互妥协而走向法治的模式。但不论是何种模式，凡是法治搞得比较成功的国家，无一不是较好地坚持了法治规律与本国国情的创造性结合。
英国在封建贵族与新兴资产阶级势均力敌、近代资本主义生产方式正逐步取代封建生产方式的大背景下，通过封建贵族与新兴资产阶级相互妥协而不流血地逐步实现了法治。英国的这种法治模式和道路，是根植于英国特定的历史传统和现实情况之上的。英国从1215年制定《大宪章》之后，王权即开始受到一定限制，臣民权利被有限地确认。1628年的《权利请愿书》，则更进一步加强限制王权和保护臣民权利。因此，限制王权与保护民权的传统在英国有很长的历史。重司法是盎格鲁萨克逊民族的一大传统，这表现在法治道路上即是对传统司法形式的保留和借鉴；普通法的形式、遵循先例的原则、大宪章等古老的传统形式得以维护，并注入了现代法治精髓。正如恩格斯指出的那样：英国“把旧的封建法权形式的很大一部分保存下来，并且赋予这种形式以资产阶级的内容，甚至直接给封建的名称加上资产阶级的含义。”
法国是在国王和封建贵族顽固阻挡第三等级崛起、镇压人民反抗的大背景下，人民以暴力革命推翻封建制度而逐步实现的法治。1789年法国资产阶级革命之前，封建势力异常顽固，专制王权对广大民众的压迫达到登峰造极的地步，王权根本不可能与民众妥协；而富有革命激情是法兰西民族的一大特点，这样，流血革命便不可避免。法国的法治道路是通过流血的暴力革命彻底推翻封建制度，大胆创造新制度。如通过了《人权宣言》，制定了多部成文宪法，颁布了民刑等重要成文法典，把资产阶级利益和主张融入其中。
美国作为由移民社区组成的联邦制国家，是在社区法治的基础上，形成了由社区法治到州法治，再至国家法治的独特的法治道路模式。美利坚民族是由移居北美大陆的不同国家移民相互融合而形成的，没有根深蒂固的封建统治传统。美国在建国以前已实现了移民社区自治，具备了法治雏形。独立战争后，美国于1787年由13个州签署制定了世界上第一部成文宪法———《美利坚合众国宪法》，标志着美国开始走上法治道路。在没有人治传统影响的背景下，美国法治道路更具民主性和创新精神。
新加坡则是在一个区域狭小、人口不多、经济文化落后的岛国，为推动经济和社会的全面、协调发展，在较注重领袖人物的个人意志和道德表率作用的基础上，按照本国的“共同价值观”对西方法治加以改造，融进自己的特色而逐步实现的法治。新加坡居民以华人后裔为主，儒家思想影响很大。新加坡法治道路在借鉴了西方法治的同时，亦吸收了中国传统文化的合理精神。
其他很多已经实现法治或正在成功推进法治的国家，也无一不十分注重将法治规律与本国国情有机地加以结合，并以此为基础来探索本国的法治道路。
当然，在世界各国的法治历程中，也有若干失败的记录。这种失败或是由于违背法治规律而歪曲法治精神，或是由于忽视本国国情而生搬硬套西方法治模式。二十世纪三十代德日两国虽名义上标榜“法治”，但只有法治之名，而无法治之实。法没有权威性，一切听命于希特勒或天皇；法没有民主性，国会立法只是摆设，实际大权独揽于个人；法没有正义性，充满着狭隘的民族主义，代表着垄断资本家和法西斯分子的利益。实行这种“法治”，其结果只能是灾难性的。二十世纪后半叶，许多第三世界国家为了改变贫穷落后的命运，对西方文明顶礼膜拜，对西方国家法治模式多是不加分析，全盘移植。然而，这种盲目的引进和推行西方法治模式，忽视本国的传统与文化，所移植的法律制度在本国难以生根，加上领导人贪污腐败，权力不受制约，遂导致社会暴乱，政局动荡，经济危机，使得本国人民不得不吞下所谓“法治”的苦果。
总之，不论世界各国的法治道路如何千差万别，有两点必定是相同的：第一，它必定是名副其实的法治，而不是人治，更不是专制；第二，它必定是一个国家、一个民族的人民，从本国历史、现实和国情出发所作出的选择，而不可能是少数人超越历史、脱离现实、违背国情所作出的选择。
三
中华法系在战国与秦初时曾有短暂的法家思想兴盛，但随着秦王朝暴政的覆灭，在汉武帝“罢黜百家，独尊儒术”之后，中华法系逐步形成了以人治为特色的传统。长期的人治虽也创造了开元盛世、康乾盛世等封建社会的辉煌，但在西方各国近代开始工业革命以后，封建人治终因严重束缚生产力的发展而使中国日渐衰微，并最终被西方的坚船利炮打开国门。辛亥革命虽废除了封建帝制，但之后又演绎了袁世凯称帝、张勋复辟、曹锟搞贿选宪法、溥仪伪满洲国复位等一幕幕丑剧。纵观历史，我们可以看出，我国人治传统源远流长，封建影响根深蒂固。
新中国成立后，中华民族重新获得独立，但由于历史的局限性和复杂的国际国内背景，使得共和国第一代领导集体没有选择法治之路。在经历了“文革”的十年浩劫之后，以邓小平为核心的第二代领导集体开始充分重视法治。小平同志极其深刻地指出：“为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”以江泽民同志为核心的第三代领导集体，则进一步确立了“依法治国、建设社会主义法治国家”的治国方略和法治目标，并将其庄严地写入了宪法总纲。这一切表明，在相当长的一段历史时期内，致富强国、建设社会主义现代化国家和依法治国、建设社会主义法治国家，将成为两项既互为基础、又互为内容的统一的奋斗目标。我国的法治建设开始进入历史最好时期。
现在面临的最根本和最迫切的任务，就是如何将法治规律与中国国情创造性地结合起来，摸索出一条适合中国国情的法治之路，我国的法治道路既不能搞全盘西化，也不能搞全盘本土化；既不能认为法治立即可以实现，搞“速胜论”，也不能认为法治实现无望，搞“无所作为论”。我们要正确地认识到，我国已经有几十年立法、执法、司法和普法的成果和经验，也已经有十余年的地方、基层依法治理成果和经验。只要我们坚持在中国共产党的领导下，认真总结我国法治建设正反两方面的经验，积极借鉴其他国家正确的法治理论和实际做法，大胆探索，勇于实践，就一定能够走出一条具有中国特色的社会主义法治之路。
（作者单位：国家行政学院法学部）
上海市渔港和渔业船舶安全管理办法
上海市人民政府
上海市渔港和渔业船舶安全管理办法（市政府令第59号）
上海市人民政府令
第59号
《上海市渔港和渔业船舶安全管理办法》已经2011年1月10日市政府第95次常务会议通过，现予公布，自2011年3月1日起施行。
市长 韩正
二○一一年一月十四日
上海市渔港和渔业船舶安全管理办法
（2011年1月14日上海市人民政府令第59号公布）
第一章总则
第一条（目的依据）
为了加强本市渔港和渔业船舶的安全管理，保障渔港设施、渔业船舶和相关人员的人身、财产安全，根据《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条（适用范围）
本办法适用于本市行政区域内渔港和渔业船舶的安全管理。
渔业船舶集中停泊点依照本办法第二章的相关规定进行管理。
第三条（定义）
本办法下列用语的含义：
（一）渔港，是指经区县人民政府命名，主要供渔业船舶停泊、避风、装卸渔获物和补充渔需物资的人工港口。
（二）渔业船舶，是指经渔港监督机构登记从事渔业活动的船舶。
（三）渔业船舶集中停泊点，是指供渔业船舶停泊的港湾。
第四条（行政管理职责）
市和区县人民政府应当加强对渔港和渔业船舶安全工作的领导，组织落实监督管理责任，实行渔港和渔业船舶安全事故责任追究制度。
市农业行政主管部门负责本市渔港和渔业船舶的安全监督管理，具体工作由其所属的渔港监督机构组织实施。
区县农业行政主管部门负责本行政区域内渔港和渔业船舶的安全监督管理。乡镇人民政府应当协助区县农业行政主管部门做好本辖区内渔港和渔业船舶的安全监督管理工作。
安全生产、发展改革、规划、交通港口、海事、边防、消防、海洋、水务、质量技术监督等管理部门按照各自职责，协同实施本办法。
第五条（日常管理要求）
市和区县农业行政主管部门、渔港监督机构等部门应当在法定职责范围内，履行安全监督管理职责，发现违反渔港和渔业船舶安全管理要求的行为，应当及时处理。
第六条（举报制度）
渔港监督机构应当建立举报制度，公开举报电话、信箱或者电子邮件地址，受理有关渔港和渔业船舶安全违法行为的举报；受理的举报事项经调查核实后，应当形成书面材料；需要落实整改措施的，应当督促落实。
第二章渔港的安全管理
第七条（渔港专项规划）
市农业行政主管部门应当根据本市经济社会发展规划和渔业生产发展实际，会同发展改革、交通港口、海事等部门和区县人民政府组织编制渔港专项规划，经市规划行政管理部门综合平衡，报市人民政府批准后，纳入相应的城乡规划。
渔港专项规划应当符合海洋功能区划、城市总体规划和土地利用总体规划，并与港口总体规划相衔接。
第八条（渔港的设施设备）
渔港应当设置以下设施设备：
（一）码头以及消防、供电、照明等设施；
（二）引导渔业船舶进出渔港的航标；
（三）渔业船舶进出渔港及在港停泊的监控设施；
（四）气象和海洋灾害等信息的接收和播发设施；
（五）按照国家和本市有关规定应当设置的其他设施设备。
第九条（渔港建设）
区县人民政府应当根据渔港专项规划和有关规范组织建设渔港并予以命名。渔港建设项目审批手续和渔港建设资金的落实，按照国家和本市有关规定执行。
渔港建成后，区县农业行政主管部门应当将渔港的名称、地理位置、港内陆域和水域的四至范围等信息报市农业行政主管部门备案，市农业行政主管部门负责将备案信息通报交通港口、海事等部门。
第十条（渔港的安全管理）
区县人民政府组织区县农业行政主管部门落实渔港安全管理责任，确定现场管理和设施设备维修养护的责任主体。渔港有经营人的，经营人是渔港安全生产的第一责任人。
渔港内有其他生产经营单位的，该单位应当加强安全生产管理，并对本单位的安全生产承担责任。
渔港监督机构应当加强渔港现场监督；发现渔港设施设备不齐全或者存在安全隐患的，应当会同区县人民政府及时予以处理。
第十一条（渔港内的禁止行为）
渔港区域内禁止下列行为：
（一）在航标上栓系绳缆或者其他物品；
（二）弃置废旧船舶或者其他船用设备；
（三）侵占、破坏渔港内的设施设备；
（四）从事有碍交通安全的捕捞作业和养殖生产；
（五）可能危及渔港安全或者妨碍船舶安全进出渔港的其他行为。
第十二条（危险货物的装卸）
在渔港内从事的危险货物装卸应当与渔业生产直接相关，并遵守国家和本市有关危险货物管理的规定。货主应当在3个工作日前，向渔港监督机构提出申请，同时提交危险货物的品名、数量、类别等相关材料。
渔港监督机构应当在受理申请后的24小时内进行审查，并作出是否批准装卸的决定。经批准在渔港内装卸危险货物的当事人，应当服从渔港监督机构的现场指挥。
第十三条（渔港内的明火作业）
在渔港内进行电焊等明火作业，应当遵守国家和本市消防监督管理的有关规定，配备必要的消防器材，安排专人负责消防等工作，并事先报告渔港监督机构。渔港监督机构应当派员到作业现场进行监督检查。
第十四条（渔港内的航行通告）
有下列情形之一的，渔港监督机构应当发布航行通告：
（一）渔港内设置、撤除、改建、变更或者恢复航标的；
（二）渔港水域内发现沉船或者碍航物，以及打捞、清除沉船或者碍航物的；
（三）可能影响渔港内船舶航行安全的其他情形。
航行通告应当载明可能影响渔港内船舶航行的情形、时间、地点、禁止航行的区域和有关注意事项。
第十五条（渔业船舶集中停泊点的安全管理）
市农业行政主管部门应当在组织编制渔港专项规划的同时，确定渔业船舶集中停泊点的布局，并定期对其使用状况进行评估，及时调整布局。
区县人民政府应当为渔业船舶集中停泊点配备供船员上下渔业船舶的装置以及消防、照明、缆桩等设施设备，并组织区县农业行政主管部门确定现场管理和设施设备维修养护的责任主体。
渔港监督机构应当加强对渔业船舶集中停泊点的巡查、抽查；发现设施设备不齐全或者存在安全隐患的，应当会同区县人民政府及时予以处理。
第三章渔业船舶的安全管理
第十六条（渔业船舶的适航要求和安全检查）
渔业船舶应当配备通信导航、号灯号型、救生消防、应急报警等设备，并按照国家规定报经船舶检验，保持适航状态。
渔港监督机构为进出渔港的渔业船舶办理签证时，应当对船舶进行安全检查。对不符合安全要求的，渔港监督机构应当告知整改措施，并记录在案；整改后符合规定的，方可办理签证。
第十七条（渔业船舶的航行作业要求）
渔业船舶航行和作业时，应当遵守水上航行、避让等相关规则。
渔业船舶不得超出核定航区航行或者超载航行，不得在航道、锚地、禁航区、管制区及各种危险区域从事捕捞作业。
第十八条（渔业船舶所有人和经营人的安全责任）
渔业船舶所有人或者经营人是渔业船舶安全管理的第一责任人，应当确保渔业船舶的设备配备齐全，按照规定配齐船员，确保渔业船舶处于适航状态。
第十九条（船长的安全责任）
渔业船舶在航行、作业、停泊期间，船长应当安排人员保持瞭望、经常检查船位的变化，并及时、如实填写航海日志等记录；由于违章或者疏忽造成水上安全事故的，船长为直接责任人。
船长发现渔业船舶可能存在安全隐患的，应当向船舶所有人或者经营人提出意见；船舶所有人或者经营人拒不处理的，船长有权向渔港监督机构报告。
船长有权拒绝执行船舶所有人或者经营人可能危及渔业船舶和人员安全的指令。
第二十条（船员的资质和安全作业要求）
船员应当经过专业培训，取得相应的渔业船员适任证书、专业训练合格证书后，方可上船作业。
船员应当遵守渔业生产作业规程，临水作业时应当穿着救生衣。
第二十一条（渔业船舶的编队生产）
本市鼓励渔业船舶结合作业类型进行编队生产。
编队生产的渔业船舶应当同时出行，在航行和作业期间保持联系；遇险或者发生事故时，编队组长应当组织指挥编队的其他渔业船舶开展互救。
渔业船舶的编队情况、编队组长等信息由渔业船舶所在村的村民委员会报乡镇人民政府备案，乡镇人民政府应当向渔港监督机构和区县农业行政主管部门通报备案信息。
渔港监督机构和区县农业行政主管部门应当定期与编队组长联系，了解编队生产渔业船舶的情况。
第四章保障措施
第二十二条（安全培训）
市农业行政主管部门应当组织区县农业行政主管部门制定渔业生产安全培训年度计划，定期安排渔业船舶所有人、经营人和船员参加培训。
第二十三条（应急预案和演练）
市和区县农业行政主管部门应当制定渔港和渔业船舶突发事件应急预案，明确预防和预警机制、应急处置、救援保障等内容。
渔港监督机构应当指导渔业船舶所有人或者经营人制定渔业船舶突发事件应急处置措施，定期组织船员参加应急演练。
第二十四条（防灾减灾）
市农业、气象、海洋等部门应当建立健全灾害监测预警信息共享机制，完善灾害预警信息播发设施，确保灾害预警信息播发渠道畅通。
渔港监督机构收到市气象、海洋部门发布的台风、风暴潮等气象和海洋灾害预报、警报后，应当立即发送至渔业船舶，必要时通知其停止作业，引导其进入渔港、锚地等安全避风地。
台风、风暴潮等气象和海洋灾害警报发布至解除期间，区县农业行政主管部门和渔港监督机构应当加强渔港等避风地内的值班和安全巡查工作，消除安全隐患。
台风、风暴潮等气象和海洋灾害警报解除后，船长应当对船舶进行安全检查，在确认其设施设备符合安全要求后方可出航。渔港监督机构应当引导船舶有序出港。
第二十五条（遇险救助）
渔业船舶水上遇险或者发生事故，应当采取有效措施进行自救，并立即发出求救信号。
渔港监督机构收到渔业船舶遇险求救信号后，应当立即向海上搜救机构通报信息，设法与当事船舶建立通讯联系，初步核实险情，指挥当事船舶和附近渔业船舶开展自救、互救。
渔港监督机构应当将险情和处置情况通报市和相关区县农业行政主管部门。市和区县农业行政主管部门应当组织力量，参与海上搜救机构统一组织协调的搜救行动。
第二十六条（安全信息化建设）
本市推进渔港和渔业船舶安全信息化建设，实现船舶通讯、安全监管、应急救助、防灾减灾等信息化管理。
市农业行政主管部门应当对渔港和渔业船舶安全信息化工作进行统一规划，并组织区县农业行政主管部门对相关信息系统进行建设和运行管理。
本市渔港和渔业船舶应当按照规定配备相关信息设备，并保证设备正常运行。
第二十七条（对渔业船舶更新改造的扶持）
单位和个人对达到一定使用年限的渔业船舶进行更新改造的，可以按照本市有关规定，享受补贴等优惠政策。具体办法由市农业行政主管部门会同市财政部门制定。
市农业行政主管部门应当按照安全、节能、环保的要求，组织编制标准化渔业船舶的设计图纸，并免费向本市更新改造渔业船舶的单位或者个人提供。
第二十八条（渔业安全保险）
市和区县农业行政主管部门应当根据国家和本市农业保险政策，落实与渔业安全生产相关的人身、财产保险措施。
第五章法律责任
第二十九条（行政违法责任）
区县人民政府、市和区县农业行政主管部门、渔港监督机构等部门的工作人员违反本办法规定，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
第三十条（对从事渔港内禁止行为的处罚）
违反本办法第十一条第二项、第三项规定，弃置废旧船舶或者其他船用设备，或者侵占、破坏渔港内的设施设备的，由渔港监督机构责令恢复原状，并处以500元以上3000元以下罚款；拒不恢复原状的，由渔港监督机构代作处理，所需处理费用由违法行为人承担。
违反本办法第十一条第四项、第五项规定，从事有碍交通安全的捕捞作业和养殖生产，或者存在可能危及渔港安全、妨碍船舶安全进出渔港的其他行为的，由渔港监督机构责令改正，并处以500元以上3000元以下罚款。
第三十一条（对违反危险货物装卸要求的处罚）
违反本办法第十二条规定，未经批准在渔港内从事危险货物装卸，或者装卸过程中不服从渔港监督机构现场指挥的，由渔港监督机构处以500元以上3000元以下罚款。
第三十二条（对违反渔港内明火作业要求的处罚）
违反本办法第十三条规定，在渔港内进行明火作业未配备必要消防器材或者未安排专人负责消防等工作的，由渔港监督机构责令改正，并可处500元以上1000元以下罚款。
第三十三条（违反航行作业要求的处罚）
违反本办法第十七条第二款规定，渔业船舶超出核定航区航行或者超载航行，或者在航道、锚地、禁航区、管制区及各种危险区域从事捕捞作业的，由渔港监督机构处以500元以上2000元以下罚款。
第三十四条（对违反临水作业安全要求的处罚）
违反本办法第二十条第二款规定，渔业船舶船员临水作业未穿着救生衣的，由渔港监督机构责令改正，并可对船长处100元以上1000元以下罚款。
第三十五条（依照其他规定进行的处罚）
违反本办法的其他行为，其他法律、法规、规章有处罚规定的，按照有关法律、法规、规章的规定予以处罚。
第六章附则
第三十六条（施行日期）
本办法自2011年3月1日起施行。