试论BOT的主要法律问题

中国政法大学 法学院2000级13班 郑坤山


内容提要：BOT是本世纪20世纪80年代初出现的一种新型的利用国际私人资本进行基础设施项目投资的方式。本文了简述BOT的内涵界定与法律特征，并对BOT特许协议的性质等BOT投资方式中的主要法律问题进行分析，并在最后简要提及了BOT投资方式的优势。
关键词：BOT BOT特许协议 经济合同

一、导论

在福建省泉州市的东南角，屹立着一座宏伟壮观的特大型公路桥梁，这就是我国首例民营经济以BOT方式建成的泉州刺桐大桥。这是一个官民并举、以民为主、完全采用BOT（建设—经营—移交）投资模式的建设项目。在国内，以民营经济为主，通过BOT参与大型基础设施建设，刺桐大桥工程实属首例。它开创了以少量国有资产为引导、带动大量民营资本投资国家重点支持的基础设施建设的先河。[1]笔者的家乡在泉州，所以对刺桐大桥给家乡带来的重大经济效益关注较多。2001年11月10日中国加入世界贸易组织（即WTO），这使我国经济的发展逐渐与国际接轨，但由于客观条件的限制，我国的基础设施建设仍然相当薄弱，尤其是当前我国正实施西部大开发战略，开发利用西部丰富的自然资源必然要进行各项大规模的基础设施建设，BOT投资方式将扮演重要的角色。鉴于BOT是一种效应很好的投资方式，笔者认为目前我国急需通过BOT方式引进外国资本，发展基础设施建设，促进国民经济增长。有鉴于此，以下笔者拟对BOT的主要法律问题作一肤浅论述。

二、BOT的内涵界定与法律特征简述

BOT名称是对Build-Own-Transfer（建设—拥有—转让）和Build-Operate-Transfer（建设—经营—转让）形式的简称。现通常是指后一种含义。关于BOT投资方式的定义，目前国际上还没有一个公认的定义，但至少有下列几种观点：1，BOT是一种涉外工程承包方式；2，BOT是项目融资方式；3，BOT是一种国际技术转让方式；4，BOT是政府合同或行政合同；5，BOT是融资租赁方式；6，BOT是委托管理；7，BOT是一种新型的投资方式。[2]
笔者认为BOT是一种新型、特殊的投资方式（观点1到6均只是其内容的某一方面）。具体而言，它是指东道国政府与私人投资者（本国或外国均可）签订特许协议（以授予一定期限的特许专营权），将某一公共基础设施或基础产业项目交由私人投资者成立的项目公司筹资、设计并承建，在协议规定的特许期内，由该项目公司通过经营该项目偿还贷款、回收投资及获得利润，而政府则从行政角度对BOT项目进行行政管理、监督；特许期满后，项目无偿移交给所在国政府或其授权机构。[3]
ＢＯＴ投资作为一种新的融资方式，同以往其它融资方式相比，有其自身的法律特点：
第一，法律性质的特殊性。主要是指BOT特许协议的特殊性质（留待下文论述）。
第二，主体的特殊性。ＢＯＴ合同主体，一方是东道国政府，另一方为私人投资者或企业，大多数为外资企业。其中政府既是一个与外商地位平等的合作伙伴，又是一个政府特许权利先行获得者、承受者和具体实施的监督者，即其具有双重身份。
第三，投资客体的特殊性。作为ＢＯＴ投资项目的标的——东道国的基础设施，如桥梁、电厂、高速公路等，不同于其他的投资项目，建设的又都是公益事业，东道国对其拥有绝对的建设权，私营企业则通过许可取得其专营权。又因其涉及到本国使用者的利益，国家必须权衡本国的国情和投资者利益两个方面，对其行使价格决定权以及相应的管理监督权。
第四，法律关系的复杂性。BOT投资方式作为国际经济合作的一种新型的投资方式，其内容涉及到投资、融资、建设、经营、转让等一系列活动，当事人或参与人包括东道国政府、项目主办人、项目公司、项目贷款人、项目原材料供应商、融资担保人、保险公司、经营管理公司以及其它可能的参与人。因此BOT投资方式形成了由众多当事人或参与人组成的多样复杂的法律关系。[4]BOT在某种意义上是一种复杂的合同安排，它所涉及的各方当事人的基本权利义务关系无一不是通过合同确立的。这些合同包括特许协议、贷款协议、建设合同、经营管理合同、回购协议以及股东协议等。
BOT的以上特征把它与一般的合资、合作项目及工程承包区别开来。

三、BOT投资方式中的主要法律问题分析

　 关于BOT投资方式中的主要法律问题，理论界已对其有了相当深入和宽泛的讨论。以下笔者选取BOT投资方式中几个有争议且比较重要的法律问题进行探讨，以加深对BOT的了解。
(一)BOT特许协议的性质问题
特许协议是指ＢＯＴ运作中政府主管部门授权特许私人投资者进行ＢＯＴ项目建设和经营的协议，其不同于政府对建设和经营该项目给予必要的批准和同意[5]。特许协议是ＢＯＴ方式赖以运行的基础，随后的贷款、工程承包、经营管理、担保等诸多合同均以此协议为依据，因此，从合同法的意义上说，特许协议是ＢＯＴ法律关系的主合同，其他合同均为从合同。BOT特许协议被誉为“BOT项目合同安排中的基石”。
除BOT特许协议外，基于这一协议上的其他合同都是平等主体间的合同，可以通过有关的民商事法律规范予以调整。而对于BOT特许协议的法律性质争议则较大。有关BOT特许协议的法律性质，从不同的角度出发，可以得出不同的定性。其争论主要存在于两方面：第一，BOT特许协议是国际契约还是国内契约（其中一方为外商投资者的情况下）；第二，假如是国内契约，该契约是行政合同还是民事合同。
1，BOT特许协议属于国内法契约
BOT特许协议的法律性质有分歧：有人认为特许协议应属国内法契约，有人认为特许协议是国际性协议，也有人认为特许协议属于“准国际协议”，还有人认为特许协议是“跨国契约”等[6]。争论的焦点在于：特许协议是国内法契约还是国际协议。
笔者认为特许协议是国内法契约。特许协议是根据东道国的立法确定其权利义务关系，并经东道国政府依法定程序审批而成立。协议的一方为东道国政府，另一方为外国私人投资者，并非两个国际法主体。而持国际协议者认为主权国家与外国投资者签订专属于国家的某种权利，国家就已默认另一方外国公司上升到主权国家的地位。[7]我们知道，任何一种法律关系的主体都由法律确定，而不是由缔约一方赋予；任何一种法律关系的主体都有其本身的法定要素，而不能由任何一方赋予或默认。[8]因此，BOT特许协议不是国际法主体间订立的协议，不属国际协议，不受国际法支配。
2，BOT特许协议是经济合同
BOT特许协议是属于国内公法契约还是属于国内私法契约尚有争议。英国学者一般认为它是政府契约，适用普通法上的私法规范，但又根据其自身的特殊性创造了“契约不能束缚行政机关自由裁量权”的判例；美国学者将其当作“特许权”；而法国则将其视为政府执行经济计划的一种方式，因此称之为“行政合同”，并通过行政法院的判例,发展了一整套关于行政合同的法律规则和法律制度。[9]在国内，有人认为它是民事合同[10]，有人认为它是类似土地使用权转让的行政合同[11]。
笔者认为，BOT特许协议是经济合同。在此，笔者认为有必要对民事合同（广义上包括商事合同）、行政合同及经济合同做一区分。首先应当明确的一点是，这三种合同是分别属于民商法、行政法和经济法的调整范围。[12]具体言之，民事合同是平等主体之间的合意，那些为了明确上下级责任或将公权力具体化的合同，不属于民事合同[13]；行政合同是指行政机关为了实现特定的行政管理目标和履行行政职能而与相对人经过协商，双方意思表示一致所达成的协议[14]，其所侧重的是行政组织及其权利设置、行使、制约和监督；至于经济合同，此处其具有特定的含义，笔者认为其是指由经济法调整的、国家在调节社会经济过程中与相对人经过协商，双方意思表示一致所达成的协议，其包括三种具体的法律关系，即经济管理关系、维护公平竞争关系及组织管理性的流转和协作关系[15]，“国家调节及参与”是其主要特征。经济合同所侧重的是有国家一方主体参与的、与国家整体经济运行有关的内容。从前面对BOT投资方式法律特征的分析中我们不难看出，BOT特许协议的主体——政府具有双重身份，其既是一个与外商地位平等的合作伙伴，又是一个政府特许权利先行获得者、承受者和具体实施的监督者，政府运用BOT特许协议是为了满足社会对公用事业的需求，而且，政府还可以基于公共政策的考虑单方面变更和中止合同，体现了“国家意志”和“经济”二者的统一。因此不难看出BOT不同于民事合同和行政合同，它具有经济合同的一般特征。
(二) BOT的法律保证问题
由于BOT项目涉及所在国的公众利益，而且是大规模的系统工程，因此它的成功在很大程度上取决于东道国政府是否给予强有力的支持。这种支持主要体现在如下几方面的法律保证：[16]
第一，国家主权豁免问题。在BOT项目运作中，如果东道国政府违约，又不放弃主权豁免，会由于不能对其起诉而导致项目承办公司诸合同项下的权利不能享有。对这一问题的国际惯例是要求签约的政府就合同中的一切事项放弃司法豁免权，从而成为BOT运作中与其他当事人平等的法律主体。事实上，政府在BOT合同具有双重身份（如前所述），政府可以公益需要对项目进行征收或采取某些限制措施，而这对投资者是不利的。一般都在特许协议中订立相关的补偿条款，以弥补投资者的损失；同时也要求因投资者的不当行为造成的政府损失由投资者对政府进行补偿。
第二，给予BOT项目公司政策及法律上的优惠。以BOT方式进行的基础设施建设，建设周期长、投资回收慢、投资者对项目不能带走或实施法律强制保障措施，相比于有投入有产出的其他外商投资企业，外商承担的风险更大。所以应以法律的形式把对BOT投资者的优惠政策确定下来，以消除投资者的顾虑。但不能单纯依靠诸如税收优惠这样的手段来引导BOT的发展，因为这种以牺牲国家利益来吸收外资的行为不是长久之计，而且外商更注重的是东道国投资环境是否完善，其中最重要的就是法律环境，包括有关BOT法律的制定及实施。
此外，BOT的顺利实施还有赖于东道国政府完善的风险分担结构。政府承担的是政治风险和不可抗力风险；项目公司则承担经济风险，如价格波动、供求变化、市场竞争压力等，这是由BOT项目中风险由最有能力规避的一方来承担的原则来决定的。所以项目公司对东道国法制环境、风险分担机制的健全和完备状况是很重视的。[17]
(三)BOT项目公司的经营权与政府的所有权问题
首先，可以从BOT的具体内涵解析。根据世界银行《1994年世界发展报告》定义,具体的ＢＯＴ投资方式主要包括三种方式：一是BOT；二是BOOT(build-own-operate-transfer)，意为建设—拥有—经营—转让；三是BOO(build-own-operate)，意为建设—拥有—经营。现在国际上的BOT投资方式是指第一种，它与后两种方式的主要区别是项目公司只拥有基础设施经营权，而无所有权。
其次，从权利转移看。政府通过与项目公司签订“特许权”协议（授予专营权），转移基础设施的经营权，项目公司则在一定期限后将其转交给当地政府。所有权自始至终由政府掌握。
此外，我国目前的法律对外商投资基础设施有限制性规定，而国家政策对有关国计民生的基础设施业的经营权放开更持谨慎态度。事实上，ＢＯＴ投资项目与单纯的基础设施项目有所不同。在ＢＯＴ投资中，外商只拥有一定期限的项目使用权和经营权，期限届满后即将之转移给政府。因此，政府可在符合产业政策的前提下，根据不同的具体项目，允许外商独资经营和控股经营。经营权是关系项目成败的关键。政府作为ＢＯＴ项目的最终受益人，应通过法律手段对外商经营ＢＯＴ项目进行有效监督，用立法形式允许外商采用委托经营、联合经营、独资经营等方式行使经营权，但不允许转让和出售经营权。在经营期限内要求外商接受定期调查，公开财务状况，维持项目扩大收入，为政府提供技术资料、培训管理人员。政府可通过以下途径控制项目经营权：（1）确定指标——设立相关资产经营状况指标；（2）限定数量——明确规定每一指标的上、下限；（3）法律途径——若发生私自更改或超过数量限定的诉之于法律。[18]
(四)BOT投资方式引起的有关争议是适用国内法、国际法，还是采用意思自治原则问题
关于BOT投资方式引起的争议，发达国家主张采用意思自治原则或适用国际法，其主要理由是BOT方式为合同行为以及发展中国家法制不健全，若适用东道国法律，会导致不公平、不公正。发展中国家则认为，由于BOT投资方式涉及的项目均为东道国的基础设施，与国计民生息息相关，并且是在特许协议下进行经营的，因此应适用东道国的法律。
笔者认为，ＢＯＴ投资方式中涉及两类重要合同，即辅助性合同和ＢＯＴ特许协议（已如前述）。所以对该问题不能、一概而论。因辅助性合同引起的争议可以依合同法律适用的一般原则来适用法律；至于ＢＯＴ特许协议，如前所述，BOT特许协议属于国内法契约，加上其所具有的特殊标的，则在合同的双方当事人没有明确约定的情况下，原则上适用东道国法律，虽然如此，这一实践与合同法律适用的一般原则仍然有着密切联系。
有关BOT的法律问题还很多，如建设、经营等合同的法律问题、风险防范问题、环保法律问题等，限于篇幅，本文不再讨论。

四、结 语
内蒙古自治区通辽市人民政府


通政发[2006]3号






关于印发通辽市农村牧区医疗救助实施办法的通知




各旗县市区人民政府，通辽经济开发区管委会，市政府有关委办局：
《通辽市农村牧区医疗救助实施办法》已经市政府常务会议讨论通过，现印发给你们，请结合当地实际认真贯彻执行。


二OO六年二月二十一日


通辽市农村牧区医疗救助实施办法

第一章 总则

第一条 根据中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》（中发[2002]13号）和民政部、卫生部、财政部《关于实施农村医疗救助的意见》（民发[2003]158号）、财政部、民政部《关于印发〈农村医疗救助基金管理试行办法〉的通知》（财社[2004]1号）精神，为建立和实施农村牧区医疗救助制度，保障贫困农牧民和农村牧区五保户健康，结合我市实际，制定本办法。
第二条 农村牧区医疗救助（以下简称医疗救助）制度是由政府拨款和社会各界自愿捐助等多渠道筹资，对患大病农村牧区五保户和贫困农牧民家庭实行医疗救助的制度。

第二章 基本原则

第三条 市和旗县（市、区）财政每年年初根据实际需要和财力状况安排一定的专项资金，苏木乡镇给予适当扶持。
第四条 医疗救助水平要与当地经济发展水平和财政支付能力相适应，坚持以收定支、量入为出、逐步调整、保障适度的原则，科学合理地制定医疗救助标准，确保这项制度平稳运行。
第五条 医疗救助从贫困农牧民中最困难的人员和最急需的医疗支出中开始实施，并随着经济的发展逐步完善农村牧区医疗救助制度。

第三章 救助对象

第六条 享受农村牧区医疗救助待遇的人员包括：
（一）持有农村牧区五保供养证书的五保户和持有农村牧区特困救助证的特困户中因病需要救助的家庭成员；
（二）未纳入基本医疗保险的重点优抚对象。
第七条 救助对象的具体条件：
（一）尚未纳入当地合作医疗或本人无能力参加合作医疗的，可申请享受医疗救助；
（二）已参加当地合作医疗，但因患大病在剔除合作医疗和各种减负以及互助帮困后，个人自付医疗费年度累计金额超过1000元的，可申请享受大病医疗救助。

第四章 救助标准

第八条 对农村牧区五保户按照“及时治疗疾病”的原则，由政府出钱资助其参加当地的合作医疗，对其医疗费用在剔除合作医疗应承担的部分费用外，按基本医疗费用的80%给予救助，全年个人累计享受医疗救助支付额不超过3000元。
第九条 对因患大病住院需救助的特困户家庭成员在剔除合作医疗和各种减负以及互助帮困后，个人自付医疗费年度累计金额超过1000元的，可申请享受医疗救助，医疗救助的数额按照自付医疗费用20%比例支付，全年个人累计享受医疗救助支付额不超过3000元。
第十条 对患有慢性病的特困户家庭成员在剔除合作医疗应承担的部分外，个人自负医疗累计超过1000元的，可申请享受医疗救助，医疗救助的数额按照自负医疗费用20%的比例支付，全年个人累计享受医疗救助支付额不超过1000元。
以上是根据全市实际情况制定的原则要求，具体执行标准各旗县（市、区）可根据各地的实际和承受能力予以适当的调整。

第五章 救助办法

第十一条 开展新型农村牧区合作医疗的地区，资助五保户缴纳个人应负担的全部资金，资助特困户缴纳个人应负担的部分资金，参加当地合作医疗，享受合作医疗待遇。因患大病经合作医疗补助后个人负担医疗费用过高，影响家庭基本生活的，再给予适当的医疗救助。
第十二条 尚未开展新型农村牧区合作医疗的地区，对因患大病个人负担费用难以承担，影响家庭基本生活的，给予适当医疗救助。各地在制定具体实施办法中界定大病病种和慢性病种，视情况分别施救，对于因患大病导致家庭特殊困难或影响子女就学的通过采取临时救助的办法给予适当的救助。同时，要积极探索和实施医前救助的办法，采取定期定额救助的办法解决特困群众看病难的问题。对于患大病的对象最高可救助1000元，对于患慢性病对象可视病情救助200-300元，年救助一次。各地要结合当地实际施救。

第六章 申请、审批程序

第十三条 医疗救助实行属地化管理原则，申请人（户主）向嘎查村民委员会提出书面申请，填写申请表，如实提供医疗诊断书、医疗费用收据、必要的病史材料、已参加合作医疗按规定领取的合作医疗补助凭证、社会互助帮困情况证明等，经嘎查村民委员会讨论通过，嘎查村民代表会议评议同意后报苏木乡镇人民政府审核。
第十四条 苏木乡镇人民政府对上报的申请表和有关材料进行逐项审核，对符合医疗救助条件的上报旗县（市、区）民政局审批。
苏木乡镇人民政府根据需要，可以采取入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的医疗支出和家庭经济状况等有关材料进行调查核实。
第十五条 旗县级人民政府民政部门对苏木乡镇上报的有关材料进行复审核实，并及时签署审批意见。对符合医疗救助条件的家庭核准其享受医疗救助金额，对不符合享受医疗救助条件的，应当书面通知申请人，并说明理由。
第十六条 对于苏木乡镇敬老院集中供养的五保老人，可由敬老院工作人员为其办理申请手续。

第七章 资金筹集与管理

第十七条 农村牧区医疗救助基金是用于农牧民贫困家庭医疗救助的专用基金。基金通过政府拨款和社会各界自愿捐助等多渠道筹集，按照公开、公平、公正、专款专用、量入为出、收支平衡的原则进行管理和使用。
第十八条 旗县级人民政府要建立独立的农村牧区医疗救助基金。基金来源包括财政拨款、彩票公益金、社会各界自愿捐助、利息收入等。
（一）地方各级财政每年根据本地区开展农村牧区医疗救助工作的实际需要和财力状况，在年初财政预算中，按当地农牧业人口每人每年1元的标准列入预算，今后可随着经济的发展适时调整预算标准，安排农村牧区医疗救助资金；
（二）地方各级民政部门每年从留归民政部门使用的彩票公益金中提取一定比例或一定数额的资金用于农村牧区医疗救助；
（三）鼓励社会各界自愿捐赠资金用于农村牧区医疗救助；
（四）农村牧区医疗救助基金形成的利息收入；
（五）按规定可用于农村牧区医疗救助的其它资金。
市级财政部门对实行农村牧区医疗救助制度困难地区给予适当的资金支持，具体补助金额根据各地医疗救助人数和财政状况以及工作成效等因素确定。补助下级的预算资金全部通过国库划拨，预算外资金的划拨按相关规定办理。
第十九条 农村牧区医疗救助基金用于资助救助对象参加当地新型农村牧区合作医疗或补助救助对象的大病医疗费用，以及符合国家规定的特种传染病救治费用。基金必须专款专用，不得提取管理费或列支其它任何费用。
第二十条 农村牧区医疗救助基金年度收支计划由各级民政部门与财政部门协商并报同级人民政府批准后执行。民政部门定期向同级财政部门和上级民政部门报送收支计划执行情况。
第二十一条 旗县（市、区）财政部门在社会保障基金财政专户中建立农村牧区医疗救助基金专帐（以下简称“基金专帐”），用于办理资金的汇集、核拨、支付等业务。旗县（市、区）民政部门设立专户，用于办理资金的核拨、支付和发放业务。
第二十二条 旗县（市、区）财政预算安排资金每半年划拨一次，划拨至本级财政部门“基金专帐”。经批准用于农村牧区医疗救助的彩票公益金应及时由财政专户划拨至“基金专帐”。旗县（市、区）财政部门收到上级补助资金后及时拨至“基金专帐”。社会各界的捐款及其它各项资金按属地化管理原则及时交存同级财政部门“基金专帐”。
第二十三条 用于资助救助对象参加当地新型合作医疗的资金，由旗县（市、区）民政部门提供名单，财政部门从“基金专帐”核拨至新型农村牧区合作医疗经办机构为其办理手续，未开展新型合作医疗的地区不下拨资助资金。经民政部门批准的救助对象大病医疗费用补助资金，由旗县（市、区）财政部门支付给苏木乡镇人民政府发放，或由旗县（市、区）民政部门通过银行、邮局等直接支付给救助对象。
第二十四条 农村牧区医疗救助的筹集、管理和使用情况，以及救助的对象、金额等情况应通过张榜公布和新闻媒体等方式定期向社会公布，接受社会监督。农村牧区医疗救助金必须全部用于农村牧区五保户和特困家庭的医疗救助，任何单位和个人不得截流、挤占、挪用。民政、财政、审计等部门要定期或不定期对农村牧区医疗救助基金的使用情况进行监督检查，发现问题及时纠正，并及时向当地人民政府和有关部门报告。
第二十五条 发现虚报冒领、挤占挪用、贪污浪费等违纪违法行为，按照有关法律严肃处理。对故意虚报有关数字和情况骗取上级补助的，除责令其立即纠正并按规定追究有关单位和人员的责任外，将根据情况减拨或停拨上级补助资金。

第八章 医疗服务管理

第二十六条 已开展新型农村牧区合作医疗的地区，由农村牧区合作医疗定点卫生医疗机构提供医疗救助服务；未开展农村牧区合作医疗的地区，由救助对象户口所在地苏木乡镇卫生院和旗县（市、区）医院等提供医疗救助服务。
第二十七条 提供医疗救助服务的医疗卫生机构等应在规定范围内，按照本地合作医疗或医疗保险用药目录、诊疗项目目录及医疗服务设施目录，为医疗救助对象提供医疗服务。
第二十八条 遇到疑难重症需转到非指定医疗卫生机构就诊时，需按当地医疗救助的有关规定，办理转院手续。
第二十九条 承担医疗救助的医疗卫生机构要完善并落实各种诊疗规范和管理制度，保证服务质量，控制医疗费用。

第九章 组织管理

第三十条 旗县（市、区）各级人民政府要建立健全政府领导、部门协作的医疗救助领导小组，负责制定农村牧区医疗救助规划和相关政策，负责本地区的组织、协调、管理和指导工作。
第三十一条 各旗县（市、区）人民政府要制定医疗救助具体规定，医疗救助工作要在当地人民政府领导下由民政部门管理，并组织实施，有关部门要各负其责，积极配合，共同抓好落实。
第三十二条 各级民政部门要认真调查研究，掌握情况，建章立制，完善程序，并做好综合协调工作。 要按照公开、公平、公正的原则，实行医疗救助公示制度，接受社会和群众监督。
第三十三条 财政部门应会同民政部门，制定医疗救助基金管理办法。旗县（市、区）财政部门根据审核确定的用款计划及时将医疗救助资金拨付到位。
第三十四条 卫生部门加强对提供医疗救助服务的医疗卫生机构的监督管理，规范医疗服务行为，提高服务质量和效率。
第三十五条 财政、审计部门对医疗救助资金实施财务监管和审计，确保医疗救助资金按时拨付和合理使用，杜绝挤占挪用等现象的发生。
第三十六条 有关单位、组织和个人应当如实提供所需情况，配合有关医疗救助工作的调查。

第十章 奖惩

第三十七条 定期对医疗救助工作进行考核，对医疗救助工作做出突出贡献的单位和个人，由各级人民政府予以表彰。
第三十八条 违反本办法规定内容的，由旗县以上民政部门视其情节轻重给予批评，依据国家有关规定给予处罚；构成犯罪的，移交司法机关处理。

第十一章 附则

第三十九条 本办法由通辽市民政局会同有关部门负责解释，自发布之日起施行。