过时的证据种类——当事人陈述/曹柯

作者:法律资料网 时间:2024-06-29 15:05:30   浏览:9070   来源:法律资料网
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过时的证据种类——当事人陈述

曹柯

当事人陈述能否成为证据种类以及作为证据对于裁判的影响力,与当事人在诉讼中的地位息息相关。随着历史时期的变革,司法制度和诉讼模式的不断变化,当事人陈述作为证据种类的价值也不断改变。到了今天,伴随着现代民事诉讼模式的建立和民事审判方式的改革,将当事人陈述仍作为独立的证据种类已经与司法改革的方向相悖,并且也给在司法实践中贯彻各项改革措施带来了很多问题。为了解决这些问题,本文主要从历史发展以及现实状况出发,对当事人陈述作为证据种类的合理性重新进行审视。
一、将当事人陈述作为证据种类在实践中遇到的问题。
现在,民事诉讼制度的改革已成定局,在很多方面都有了突破性的进展。证据制度也由强调追求客观真实向追求法律真实的价值取向转变,特别是证据规则的创建也已提上了立法日程。在这种背景下,对当事人陈述这种传统的证据种类还局限于民事审判方式改革前的理论基础,完全忽视了当事人陈述因其自身的特征使得将其作为证据种类与现代审判方式格格不入的状况。在审判实践中,因当事人陈述作为证据种类所带来的矛盾以及导致的不当操作更是层出不穷,主要反映在以下几个方面:
(一)审判人员乐于以询问当事人的方式展开法庭调查,影响了人民法院的裁判形象。
在审判实践中,由于当事人陈述是一种独立的证据种类,审判人员在法庭调查时就习惯以一种特定的方式进行,即以形成一个有发生、发展和结束全过程的完整的案件事实为目标,由审判人员围绕调查目标来询问当事人,当事人是作为接受询问的客体和事实真相的提供者。除让当事人回答询问外,由于法律的规定,审判人员也会要求当事人提供相应的证据(这时所称的“证据”都是指除当事人陈述以外的其他证据种类)。但是,由于其他证据种类不能象当事人在回答询问时所作的陈述那样完整并且有针对性,而且其他证据种类一般也需要当事人加以说明,不如当事人陈述明确,所以在审判实践中,审判人员都乐于以询问当事人来展开法庭调查,以当事人提供其他证据作为一个法定手续和补充。这样的方式使法庭调查跟随审判人员预先的思路进行,审判人员能够完全控制调查的进度和方向。
然而,这样的法庭调查是以牺牲人民法院裁判形象为代价的。当事人抱怨审判人员在询问时没有给双方当事人同样陈述的机会和相同的询问态度;陈述的内容,甚至陈述的时间都由审判人员决定,当事人不能控制;对当事人陈述的效力,也是通过审判人员自由裁量来决定,并且经常发生审判人员仅根据一方当事人的陈述就转移举证责任给对方的情况。这些情况毫无疑问会使当事人感到审判人员已经先入为主,没有站在居中的立场来调查案情,并且其在法庭调查过程中只被当作了受调查的对象,其诉讼权利在法庭调查阶段无从体现。
(二)作为证据的当事人陈述与当事人对事实的主张混同,使得审判人员无法正确认定证据。
根据现行的证据制度,当事人陈述是一种证据种类,而当事人的主张则是证明对象,二者在概念上是容易区分的。但是,当当事人接受审判人员询问或自己进行陈述时,作为证据的当事人陈述与当事人对事实的主张在形式上往往是混同出现的。由于在形式上不能区分,在内容上不易区分,审判人员在法庭调查时一般都没有对当事人陈述的合法性、客观性和关联性进行质证、认证,但在判决书中,这种未经质证、认证的当事人陈述却会被列为证据作为认定案件事实的依据。
而对于当事人基于传闻等违反证据排除性规则的陈述,也因其与当事人对事实的主张混同出现,审判人员也不会因其不具备证据资格而禁止其陈述。这样的当事人陈述使证据的排除性规则形同虚设,会给审判人员造成不正当的引导和印象。
另外,根据诉讼代理制度,诉讼代理人可以代理当事人进行诉讼活动,这当然就包括了代理当事人提出对事实的主张。另一方面,诉讼代理人因其并非当事人本人,没有亲自经历案件事实的过程,所以不能代理当事人陈述案件的事实。但由于当事人陈述与当事人对事实的主张混同,使得审判人员经常向诉讼代理人询问案件事实。这时诉讼代理人也只能作出不确定的陈述或直接表示其不知情,从而造成调查中的尴尬。而有的审判人员在代理人陈述不知道的时候,认为是当事人故意隐瞒案情,甚至以将认定其放弃反驳的权利进行威胁,逼迫当事人的代理人给出一个在形式上是明确的但实质上代理人并没有把握的答案。这样的操作使代理人很难正确行使其代理权利,而且实际上也是强制性规定了当事人必须出庭作证。
(三) 对当事人的虚假陈述缺乏强有力的制裁措施,导致当事人虚假陈述的情况大量出现。
根据现行法律规定,我国刑法中规定的伪证罪的主体一般指刑事诉讼中的证人等诉讼参与人,而不包括民事诉讼中的当事人。而在民事诉讼制度中,对当事人虚假陈述的,是作为妨碍民事诉讼采取强制措施进行制裁。由于采用强制措施的手续烦琐,审判人员无权当庭作出,使得当事人在法庭调查过程中抱有侥幸心理,有的甚至敢公然作虚假陈述,造成了恶劣的影响。
二、问题产生的原因
为什么一种法定的证据种类与目前的诉讼模式以及审判方式之间会有如此多的冲突,会导致如此多的问题?笔者认为,原因在于将当事人陈述作为一种独立的证据种类是特定历史条件下遗留的产物,是建立在当时诉讼制度乃至法律理论的基础上的。由于制度环境和理论根基发生了变化,在传统诉讼模式向现代诉讼模式转型的过程中,将当事人陈述作为独立的证据种类的意义也越来越弱,最终导致了其不能在现代的诉讼制度中存续下去。下面就从历史的变革以及现代诉讼模式带来的变化进一步加以阐述。
(一)当事人陈述作为证据种类的历史沿革。
在中国法制史上,当事人陈述一度是司法审判中传统的证据种类,在我国事实裁判制度的发展过程中也占据着非常重要的地位。早在夏商周时代,在奴隶制国家的法律中都或多或少的包含了将当事人陈述作为证据进行裁判的内容。在《周礼 . 秋官 . 小司寇》中就记载了“以五声听狱诉,求民情”制度,强调了裁判者通过当事人回答询问时的外部表情和神态来推断当事人的陈述是否有理,审查当事人供词中的矛盾,对当事人陈述的内容形成内心确信并作为裁判的根据。该制度被看作是我国古代司法经验的总结,充分反映了当时奴隶制社会控告式诉讼模式的特征。进入封建时期后,我国司法制度中纠问式诉讼模式的特征十分明显。这种诉讼模式下,在继承“以五声听狱诉,求民情”制度的基础上创立了“断罪必取输服供词”的原则,即定罪必须取得被告人认罪的供词。 认为囚犯在受审时亲口供述的犯罪事实都是真实可信的,必须罪从供定,使得被告成为了追究责任的客体、一个被拷问的对象和供词的提供者。这时作为证据的当事人陈述集中表现为被告的供述。裁判官吏的询问是审判程序的主线,通过刑讯制度、反坐制度和伪证制度等来确保裁判者的询问得到真实的案情。这种审判方法一直延续到了清代。从鸦片战争之后到解放前虽然引进了不少西方先进的证据制度形式,但实践的做法却与立法相去甚远。直到新中国成立后,我国的证据制度才抛弃了传统的做法,借鉴了前苏联的相关立法,严禁刑讯逼供,不轻信口供,规定了当事人不陈述的不影响法院认定案件事实等符合近代社会发展的证据制度,赋予了当事人一定的诉讼地位,恢复了被告与原告之间平衡的诉讼关系,体现了司法制度中的人道主义精神。而当事人陈述此时仍被列为主要的民事证据种类之一,其出发点是为了追求客观真实的价值目标,寄期望于亲身经历了有关情况的当事人由于希望得到公正判决而能够做到实事求是的进行陈述,协助法院迅速查清案情。 在这段历史时期,超职权主义诉讼模式的特征在这种证据制度下也得到了充分的体现。
(二)在向现代诉讼模式转型的过程中所发生的变化。
1、当事人诉讼地位的转化。
在传统的审判模式中,当事人只有提供案件事实真相的义务而没有相应的诉讼权利,尽管在新中国成立后赋予了当事人一定的诉讼地位,但在超职权主义的诉讼模式下,当事人也只是配角,整个审判过程还是由审判人员主宰。在这种审判模式下,当事人陈述主要是作为裁判者认定案件事实的证据,甚至是进行裁判的主要依据。
在进入现代审判模式的今天,辩论主义的审判模式下的当事人享有充分的诉讼权利,当事人的诉讼请求,处理意见和对事实的主张逐渐占据了审判过程中的主导地位,在调查过程中,法官相应的退居到次要、消极的位置。在这种情况下,再将当事人陈述作为证据便会出现在程序上或实体操作上的各种问题,特别是导致了当事人陈述与当事人就事实的主张相混同的问题。
2、证据的概念新的发展。
对于证据的内涵,传统的事实说或根据说都不能适应现代民事诉讼的发展,追求“客观真实”的价值目标逐渐被追求“法律真实”的价值目标所代替。在这种背景下,证据就是法院认定案件真实的方法。 作为方法,证据种类就不再局限于诉讼中可以作为调查对象的有形物,而是一种案件事实来源的渠道。同一类证据因来源于同一渠道,在同一标准下就只能归属于某一特定的项类,与其他项类之间不得交叉或包含。同时,作为一项特定的证据项类在概括功能上也就必须穷尽所有的证据形式。
传统的证据制度由于将证据种类定义为诉讼中可以作为调查对象的有形物, 因而把当事人陈述与另一种证据种类证人证言按照调查对象有形物的不同区分为了两种证据种类并作了不同的要求。从现代证据制度对证据种类的新定义来看,作为当事人陈述和证人证言都是通过知情人的陈述来证明案情的方法,应属于同一项类。传统证据制度所作的区分既是一种立法上的浪费,也不符合证据分类的要求,并且在实践中也不利于当事人以及证人如实的作证。
3、当事人自认的独立价值。
在传统的证据理论中,将当事人陈述作为证据种类的一个重要的原因在于认为当事人对不利于自己的陈述或对承认对方主张的陈述具有绝对的真实性,当事人陈述中的自认对案件事实的认定具有重要意义。而随着民事诉讼制度的发展,现代的证据制度理论已经倾向于将当事人的自认作为一种排除争议点的方法或一种免除对方举证责任的方法,而非证据本身。 当事人的自认已经从当事人陈述的外延中脱离了出来,使得将当事人陈述作为证据种类的理由显得更加乏力。
从历史的变革和现代的发展过程来看,当事人陈述的证据价值在奴隶制的控告式诉讼模式下诞生,在封建制的纠问式诉讼模式中达到鼎盛,在新中国初期的超职权主义诉讼模式下得到重新构建。而到了现代的诉讼模式中,证据概念的变化使当事人陈述的证据形式混同于证人证言;当事人地位的变化使其举示方式与当事人对事实的主张难以区分,而且可能重现裁判者强迫当事人招供的情形;自认从当事人陈述中的脱离也使当事人陈述失去了作为证据种类的主要意义;而针对将当事人陈述作为证据种类的传统理由来看,当事人因直接牵涉案件的处理结果,其陈述虚假的可能性更大,况且记忆力和判断力对其陈述准确性的影响也不亚于其他知情者;最后从现行法律规定只有当事人陈述不能作为认定事实的依据来看,对当事人陈述作为证据的独立价值实际上也是抱了最大限度进行限制的态度。这一切最终都说明随着现代诉讼模式的建立和审判方式改革的进一步深入,当事人陈述已经不适应民事诉讼制度改革的趋势,并且必将丧失其作为独立证据种类的价值。
三、现有制度下的弥补办法
由于在现行的民事诉讼制度下要将当事人陈述从证据种类中剔除出去显然于法无据,为了尽量弥补把当事人陈述作为证据种类所带来的不利后果,笔者认为应强调审判人员在审判过程中竭力维护人民法院居中裁判形象的责任心,充分尊重当事人的诉讼权利,同时又要利用司法裁判权在合法的前提下设置一些可以解决矛盾的诉讼程序,并且对当事人在审判中的不当行为要坚决予以制裁。针对前面列举的因把当事人陈述纳为证据种类所导致的问题,下面简单罗列了一些弥补的方法。
(一)加快转化审判观念。
将当事人陈述作为证据种类有着制度上的缺陷,但因其所产生的问题也不乏审判观念陈旧,公正裁判意识薄弱的原因。新的民事审判方式无论从指导原则到具体规定,都有很好的基础,审判观念的改变也纳入了最高人民法院的具体要求。但在某些法院,传统的审判观念仍然根深蒂固,最高人民法院的规定和要求中凡是加大工作量或影响既得利益的方面往往得不到落实。审判人员通过询问当事人来展开调查的方式就显然与新的审判方式背道而驰,审判人员抱着这种老旧的审判观念不放与这些法院过于强调审判效率而忽视审判公正不无关系。其实,现行的法律规定大大削弱了当事人陈述的证明力,就是要敦促审判人员把调查的重点集中到其他证据种类上去;而正在进行的裁判文书改革着重强调对证据的分析和认定,也是要扭转落后的调查方式。所以,改变法庭调查的陈旧方式在制度上已有了充分的依据,关键就在于如何尽快转化审判观念,促使审判人员切实的把审判公正放在第一位。笔者认为,通过二审法院进行监督是一种最有效的方式。对于违反程序公正或蔑视当事人诉讼权利的,二审法院应当发回重审,相成之上而下强有力的监督体系。
(二)灵活设置审判程序。
在司法实践中,为了有效的审理案件,避免当事人滥用诉权,不少法院都在试点一些新的审判程序,一些成功的经验已经被最高人民法院用司法解释的形式予以了认可并在全国范围内推广。为了解决当事人陈述与当事人对事实的主张相混同的问题,笔者认为可以规定在庭前证据交换程序中,当事人除了陈述起诉状的内容以外不得陈述对任何事实的主张,更不能发表对法律适用或案件处理的意见,当事人对事实的陈述都应作为证据在证据交换程序中向法庭提出;而在庭审过程中,当事人的陈述是当事人行使诉权的体现,对于当事人要将所陈述的事实作为证据的,应由该当事人说明其没有按照限期举证的要求在庭前证据交换程序中进行陈述的原因,并由其承担相应的后果。当然,这种操作现在缺乏证据失效制度的强制性规定作为后盾,但对于没有合法原因不按期举证的可以作为妨碍民事诉讼的行为加以制裁。
(三)坚决执行制裁措施。
法院的权威除了公正的裁判形象以外,还体现在对无视法院和法律庄严的行为予以坚决的制裁。审判人员在法庭调查过程中的神圣职责就在于通过合法真实的证据来认定案件事实。提供虚假证据、作伪证都是对审判人员、人民法院乃至我国法律的亵渎和挑衅。尽管现行法律对审判人员制裁伪证行为有很多束缚,但我国的法律也是决不允许当事人欺骗人民法院。对于当事人虚假陈述的行为,笔者认为人民法院内部应把强制制裁的实权下放到合议庭,把院长审批淡化到一种手续的地位,这样才能真正维护人民法院的形象,保证案件审理的顺利进行。
四、对制度重构的展望
上面提到现行制度下的弥补方法毕竟只是权宜之计,真正要解决把当事人陈述作为证据种类所带来的问题还是要对证据种类进行重新划分。当事人陈述不适宜再作为独立的证据种类,可以将其纳入证人证言的范畴(根据现行法律对证人的定义,并没有将当事人排除在外),适用证人出庭作证制度的规定。当然,由于当事人在诉讼过程中也有着不同于证人的诉讼地位,还应为当事人出庭作证设立一些有别于证人作证的程序,如当事人不必在庭审期间回避,但未经法庭允许其所作陈述不得作为证据,当事人也可以传唤对方当事人作为证人向法庭陈述案件事实等。总之,通过重新构建当事人陈述制度,将当事人的证人身份与其作为诉讼主体的身份区别开,既促使当事人如实陈述案件事实,又不妨碍当事人积极行使其诉讼权利,最终满足现代民事诉讼模式的需要。

(作者单位:重庆市第一中级人民法院)

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福建省人民代表大会常务委员会关于批准《厦门市市容环境卫生管理条例》的决定

福建省人大常委会


福建省人民代表大会常务委员会关于批准《厦门市市容环境卫生管理条例》的决定

(2008年4月2日福建省第十一届人民代表大会常务委员会第二次会议通过)

  福建省第十一届人民代表大会常务委员会第二次会议对厦门市人民代表大会常务委员会报请批准的《厦门市市容环境卫生管理条例》进行了审查,认为其内容与上位法没有抵触,决定予以批准,由厦门市人民代表大会常务委员会颁布施行。

厦门市市容环境卫生管理条例

(2007年11月22日厦门市第十三届人民代表大会常务委员会第五次会议通过

2008年4月2日福建省第十一届人民代表大会常务委员会第二次会议批准)

第一章 总 则

  第一条 为加强市容环境卫生管理,创建整洁、优美、文明的人居环境,保障人体健康,根据有关法律、法规规定,结合本市实际,制定本条例。

  第二条 本市行政区域内的市容环境卫生工作适用本条例。

  第三条 各级人民政府应当加强对市容环境卫生工作的领导、组织、协调和监督。

  各级人民政府应当将市容环境卫生事业纳入国民经济和社会发展计划,完善环境卫生设施,保障市容环境卫生事业建设所需要的经费,提供市容环境卫生公共服务。

  第四条 市市容环境卫生行政主管部门主管全市市容环境卫生工作。区市容环境卫生行政主管部门、镇人民政府、街道办事处依照本条例负责辖区内市容环境卫生工作。

  规划、环保、卫生、工商、建设、海洋与渔业、港口、海事、交通、城市管理行政执法等有关部门应当按照各自的职责,做好市容环境卫生管理工作。

  市、区市容环境卫生专业管理部门依照本条例负责辖区内的市容环境卫生专业管理工作。

  第五条 市、区市容环境卫生行政主管部门应当根据本市市容环境卫生事业发展需要,组织编制市容环境卫生专项规划,按照法定程序报批。

  第六条 市容环境卫生行政主管部门和广播电视、新闻出版、教育、卫生等部门,应当加强市容环境卫生科学知识和公民行为规范的宣传教育工作,提高公民的市容环境卫生意识。

  新闻媒体和公共场所的广告应当安排市容环境卫生方面的公益性宣传内容。

  车站、机场、码头、旅游景点等经营管理单位,应当对旅客、游客进行市容环境卫生宣传。

  第七条 提倡和鼓励居(村)民委员会组织居(村)民制定维护市容环境卫生的公约,动员居(村)民积极参加市容环境卫生治理工作,创建整洁、优美、文明的环境。

  第八条 任何单位和个人有享受整洁优美市容环境的权利,负有维护市容环境卫生、爱护环境卫生设施的义务;对违反本条例的行为有权劝阻、投诉和举报。

  市容环境卫生行政主管部门、城市管理行政执法部门应当建立相关制度,依法及时处理有关投诉和举报。

  第九条 任何单位和个人应当尊重市容环境卫生工作人员的劳动,不得妨碍、阻挠市容环境卫生工作人员履行职责。

  各级人民政府应当采取措施,改善市容环境卫生作业人员的劳动条件和工资福利待遇,保障市容环境卫生作业人员在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下依法获得帮助和补偿。

第二章 市容环境卫生责任区制度

  第十条 本市实行市容环境卫生责任区制度。有关单位和个人应当按照本条例的规定,做好市容环境卫生责任区内的市容环境卫生工作。

  第十一条 市容环境卫生责任区域及其责任单位,按照下列规定确定:

  (一)市区主次干道由所在区市容环境卫生专业管理部门负责;

  (二)车行隧道、公路、铁路、桥梁、专用道路、公共广场、人行天桥、人行地下通道、人行隧道,由管理单位负责;

  (三)实行物业管理的居住区,由物业服务单位负责;未实行物业管理的居住区,由居(村)民委员会负责;

  (四)车站、机场、码头、公交站点、停车场、风景名胜区、公园、旅游景点、文化体育场所、公共浴场、商业网点、工业区、仓储区、保税区、开发区等场所,由管理单位或者经营单位负责;

  (五)机关、团体、学校、部队、企事业单位及个体经营者应对其所辖区域负责;

  (六)街心花园、绿地、绿化带、花坛,由管理、养护单位负责;

  (七)集贸市场由市场管理单位负责;商业摊点由从业者负责;

  (八)沿岸海域、沙滩、护坡及码头作业范围内的海面,由管理单位或者经营单位负责;其他海面由市市容环境卫生专业管理部门负责;

  (九)举行大型户外活动,组织单位在活动期间应负责保持场所的整洁并在活动结束时及时清理场所;

  (十)施工工地由施工单位负责,待建工地由业主负责。

  按照前款规定无法确定责任区域和责任单位的,由所在区市容环境卫生行政主管部门确定;跨区的,由市市容环境卫生行政主管部门确定。

  第十二条 市容环境卫生责任区的责任要求是:

  (一)按照规定设置环境卫生设施,并保持其整洁、完好;

  (二)保持环境卫生整洁,无暴露垃圾、粪便、污水、渣土及其他废弃物;

  (三)按照规定向市容环境卫生专业管理部门申报所产生的生活垃圾;

  (四)保持市容整洁,无乱设摊、乱搭建、乱张贴、乱涂写、乱刻画、乱吊挂、乱堆放等行为。

  第十三条 镇人民政府、街道办事处应当组织签订市容环境卫生责任区的责任书,并对责任书的履行情况进行检查。

  海域环境卫生责任书,由市市容环境卫生专业管理部门与海域环境卫生责任单位签订。

  第十四条 市容环境卫生行政主管部门应当加强对市容环境卫生责任区制度实施的指导、监督、检查和考评。

第三章 市容管理

  第十五条 城镇地区建筑物、构筑物以及其他设施应当符合国家和本市规定的城市容貌标准,做到完好、整洁、美观,并与周围环境相协调。

  市市容环境卫生行政主管部门会同规划、工商等有关部门,根据国家的城市容貌标准,结合本市实际情况,制定本市城市容貌标准,报市人民政府批准后公布实施,并报市人民代表大会常务委员会备案。

  本市城市容貌标准包括建筑景观、公共设施、环境卫生、园林绿化、广告标志、公共场所、公共水域、景观灯光等方面的容貌要求。

  第十六条 主要道路两侧的建筑物、构筑物和其他设施的容貌应当符合以下规定:

  (一)建筑物、构筑物和设施的外部按照市人民政府的规定,进行清洗、粉刷和修饰;

  (二)建筑物的门前、屋顶、阳台和窗外,不得堆放、吊挂有碍市容的物品;

  (三)景观灯光设施建设要按照城市景观灯光规划,并符合环保、节能、宜居等要求;景观灯光设施的所有者、使用者或者管理者,应当加强景观灯光设施的日常维护管理,做到完好、整洁、美观和安全。

  前款规定的主要道路范围,由市人民政府确定并公布。

  第十七条 城镇地区户外广告、画廊、牌匾、报栏、公共广告栏、橱窗、路牌、门牌、汽车站牌、交通标志、路灯、电线杆、变配电箱、消火栓、交通护栏、落水管、电话亭、废物箱、霓虹灯、井盖、报刊亭、电子显示牌、灯箱、实物造型、气球及充气式设施等户外设施,应当保持完好、整洁、美观、安全,不得影响市容景观。出现破旧、污损,或者存在安全隐患、失去使用价值的,设置者或者管理者应当及时维修、更新或者拆除。

  第十八条 在城镇地区道路和公共场所设置建筑小品、雕塑等建筑景观的,应当与周围景观相协调,并由管理单位定期维护管理。出现破旧、污损、残缺的,应当及时粉刷、修饰、清污或者拆除。

  禁止在城镇地区道路及其他公共场所的护栏、电线杆、树木、绿篱等处晾晒衣物或者吊挂物品。

  第十九条 在城镇地区运行的交通运输工具,应当保持外型完好、整洁。利用交通运输工具设置户外广告或者宣传品的,应当保持完好、整洁、安全;出现陈旧、污损的,应当及时清洗、修复、更换。

  第二十条 禁止在城镇地区建筑物、构筑物、公共设施和树木上涂写、刻画。

  单位和个人在城镇地区建筑物、构筑物、公共设施和树木上张挂、张贴、书写、绘制宣传品等,应当经市市容环境卫生行政主管部门或者其他有关部门批准,并在批准期限期满及时清除。

  零星招贴物应当张贴于固定的公共信息栏中。镇人民政府、街道办事处应当选择街巷和住宅小区等适当地点组织设置公共信息栏,为发布信息者提供方便,并负责维护管理。

  第二十一条 任何单位和个人不得占用城镇地区桥梁、人行天桥、地下通道设摊经营、兜售物品,影响市容环境卫生。

  任何单位和个人不得擅自占用城镇地区道路、广场、海滩等公共场所,符合规定临时占用城镇地区道路、广场、海滩等公共场所的,应当保持周围市容环境卫生整洁。

  城镇地区街道两侧和公共场所周围建筑物、构筑物内的经营者,不得超出门窗和外墙设摊经营。

  第二十二条 建设施工单位和市政公用工程设施的养护、维修单位应当在批准范围内作业,并按照规定设置临时围墙、围栏,实行封闭式施工。

  工程施工现场的机器设备、物料应当堆放整齐,工程竣工时必须及时拆除临时设施,清除物料并平整场地。

  破路施工的应当予以围挡,并按照规定时间修复路面和清理垃圾。

第四章 环境卫生管理

  第二十三条 禁止下列影响市容环境卫生的行为:

  (一)随地吐痰、便溺和乱扔果皮核、纸屑、烟蒂、饮料罐、包装物、口香糖等废弃物;

  (二)乱倒垃圾、污水、粪便和随意抛弃动物尸体;

  (三)向水域倾倒垃圾、粪便和非法倾倒废弃物;

  (四)冲洗码头、趸船和船舶以及沿岸建(构)筑物时,将垃圾等废弃物冲(扫)入水域;

  (五)随地填埋、焚烧垃圾和其他废弃物。

  第二十四条 禁止在城镇地区道路上冲洗各种机动车辆。

  建筑工地车辆出入口应当按照规定设置和使用车辆冲洗设施,进出工地的车辆不得夹带沙土,污染城市路面。

  第二十五条 建筑垃圾和工程渣土必须及时清运并按照规定的地点卸放,建筑废水须经处理后方可按照城市排水管理部门指定的地点排放。

  第二十六条 从事车辆清洗、修理以及废品收购和废弃物收集、运输作业的,应当保持经营场所周围环境卫生整洁,采取措施防止污水外流或者废弃物向外散落。

  第二十七条 禁止在城镇地区饲养鸡、鸭、鹅、兔、羊、猪等家畜家禽。因教学、科研以及其他特殊需要经批准饲养的,必须圈养,并保持周围的环境卫生。

  饲养宠物和鸽类的,不得影响公共环境卫生。宠物在道路及其他公共场所产生的粪便,其饲养者、携带者应当及时清除。禁止在住宅楼、商住楼的顶部、窗外、阳台外和外墙立面外搭建鸽舍。

  第二十八条 推行垃圾源头减量,限制过度包装,鼓励、支持资源回收利用。

  第二十九条 生活垃圾治理应当遵循减量化、资源化、无害化的原则,逐步实行生活垃圾分类收集、运输和处置。

  生活垃圾产生者应当依法缴纳生活垃圾处理费。生活垃圾处理费应当专项用于生活垃圾收集运输和处置,严禁挪作他用。

  第三十条 餐饮业、单位食堂产生的餐厨垃圾,不得排入雨水、污水排水管道,不得与其他垃圾混倒。餐厨垃圾产生者应将餐厨垃圾自行清运或者委托专业作业单位运送至指定的地点处理。产生者自行处理餐厨垃圾的,其处理方法、处理设施应当符合相应标准。

  第三十一条 生活垃圾应当由经批准设立的生活垃圾处理场站处理。垃圾处理场站应当按照规定指定专人对进场垃圾进行检查,做好登记、统计和消毒工作。

  第三十二条 城镇地区居住区、单位、公共厕所等粪便处理设施应当定期清掏。公共厕所由辖区市容环境卫生专业管理部门组织清掏;其他粪便处理设施由产权单位或者管理单位负责清掏,也可委托市容环境卫生作业单位有偿代为清掏。清掏的粪渣应当密闭运输,进入城市粪便处理场站集中处理,禁止随意处理。

  第三十三条 医疗机构、疗养院、屠宰场(厂)、生物制品厂等单位应设置便于识别的分别存放生活垃圾、医疗垃圾、有毒有害工业垃圾的容器。

  禁止医疗垃圾、有毒有害工业垃圾进入生活垃圾收集、处理场所。医疗垃圾和有毒有害工业垃圾应按照国家有关规定处理。

  第三十四条 码头、趸船、船舶应当配置与垃圾产生量相适应的容器,将收集的垃圾自行运送或委托有关专业作业单位清运送至指定的地点处理,船舶还应备有垃圾记录簿。有关专业作业单位,应当确保垃圾日集日清,密闭运输,不得污染环境,并按照规定向市容环境卫生专业管理部门申报所产生的垃圾。

第五章 环境卫生设施建设与管理

  第三十五条 市市容环境卫生行政主管部门应当会同发展改革等部门,依据市容环境卫生专项规划制定环境卫生设施建设计划。

  环境卫生设施的设置、建设,必须符合国家规定的环境卫生设施设置、建设标准。市市容环境卫生行政主管部门可会同建设部门,根据国家环境卫生设施设置、建设标准,制定本市的垃圾转运站、公共厕所、道班房等环境卫生设施的具体技术规范。

  第三十六条 新区建设和旧城成片改建,环境卫生设施应当与其他工程项目配套建设,同时设计,同时施工,同时验收,所需经费应当纳入建设单位的建设工程概算。

  尚未进行环境卫生设施建设的开发区、旧城改建区应当限期补建。

  在新建、改建港区时,应当将海域环境卫生管理作业所需的工作场地纳入规划,并将建设所需经费纳入建设单位的建设工程概算。

  第三十七条 纳入规划的环境卫生设施建设项目,有关单位和个人应当支持和配合,不得改变、阻挠环境卫生设施的建设施工。

  建设环境卫生设施应当按照规划批准的内容进行,保证工程质量。规划部门在建设用地规划许可时,应当征求市市容环境卫生行政主管部门的意见。

  环境卫生设施经验收合格后,方可投入使用。垃圾转运站、道班房移交给市容环境卫生专业管理部门管理。

  第三十八条 市容环境卫生专业管理部门应当按照国家有关规定进行公共厕所建设和管理,并指导辖区内有关单位建设、改造、管理单位内的公共厕所。市容环境卫生专业管理部门管理的公共厕所,应当向社会免费开放。

  鼓励沿街单位的厕所对社会免费开放,具体鼓励办法由市人民政府制定。

  第三十九条 城镇地区沿街道路两侧、商业区、居住区以及其他人流密集地区,应当设置封闭式垃圾容器、果皮箱等设施。

  建筑施工工地和临时搭建用房单位,应当自行设置符合规定要求的生活垃圾和粪便的临时收集容器,并保持完好、整洁。

  举行大型户外集会和其他大型活动的单位,应当在集会地或活动地点设置临时废弃物收集容器、临时的便溺场所和容器。

  第四十条 环境卫生设施的管理单位,应当加强对设施的管理并定期保洁、维修、更新,保持设施的整洁完好和有效使用。

  第四十一条 禁止任何单位和个人占用、损毁环境卫生设施。任何单位和个人不得擅自拆除、迁移、改建、停用、关闭环境卫生设施和改变其用途。因建设需要必须拆除的,建设单位应当提前将拆迁方案报市容环境卫生行政主管部门批准,按照期限重建或补建,并承担费用。

第六章 市容环境卫生作业服务

  第四十二条 从事市容环境卫生作业服务,应当遵循市容环境卫生作业服务规范,达到城市容貌标准和城市环境卫生质量标准。

  从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处置服务的单位,应当依法取得城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处置服务许可证。为海上船舶提供垃圾接收经营性业务的单位,还应当依法取得港口部门核发的港口经营许可证。

  第四十三条 生活垃圾处置项目依法实施特许经营制度。

  市人民政府遵循公开、公平、公正和公共利益优先的原则,采取招标等公平竞争的方式,将一定范围和期限内生活垃圾处置的特许经营权授予符合条件的市容环境卫生作业单位。

  市市容环境卫生行政主管部门负责垃圾处置特许经营的具体实施工作,并对获得特许经营权的企业的特许经营活动进行指导和监督。

  第四十四条 由财政性资金支付费用的城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输服务项目,应当由市容环境卫生专业管理部门通过招标方式确定已经取得城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输服务许可证的市容环境卫生作业单位,并报同级市容环境卫生行政主管部门备案。市容环境卫生专业管理部门应当将市容环境卫生作业单位依法缴交市容环境卫生作业人员社会保险费作为条件,列入招标文件。

  市容环境卫生作业单位承接的作业服务项目不得转包。

  第四十五条 市市容环境卫生行政主管部门应当会同有关部门制定城市生活垃圾清扫、收集、运输和处置应急预案,建立城市生活垃圾应急处理系统,确保紧急或者特殊情况下城市生活垃圾的清扫、收集、运输和处置。

  从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输和处置的单位,应当制定突发事件生活垃圾污染防范的应急方案,并报市市容环境卫生行政主管部门备案。

  第四十六条 市容环境卫生行政主管部门或其委托的市容环境卫生专业管理部门,应当对市容环境卫生作业服务质量进行监督、检查,有权采取下列措施:

  (一)查阅复制有关文件和资料;

  (二)要求被检查的单位和个人就有关问题作出说明;

  (三)进入现场开展检查;

  (四)责令有关单位和个人改正违法行为。

  市容环境卫生作业单位应当支持配合监督检查并提供工作方便,不得拒绝与阻碍监督检查人员依法执行职务。

  第四十七条 市市容环境卫生行政主管部门应当委托具有计量认证资质的机构,定期对生活垃圾处理场站的垃圾处置数量、质量和环境影响进行监测。

第七章 法律责任

  第四十八条 违反本条例规定,有下列行为之一的,责令改正,对单位处以五千元以上五万元以下罚款,对个人处以二百元以下罚款:

  (一)向水域倾倒垃圾、粪便和非法倾倒废弃物的;

  (二)从事车辆清洗、修理以及废品收购和废弃物收集、运输作业,不按照规定操作,致使污水外流或者废弃物向外散落的;

  (三)餐饮业、单位食堂的餐厨垃圾排入雨水、污水排水管道或者与其他垃圾混倒的;

  (四)生活垃圾处理场站未按照规定对进场垃圾进行登记、统计和消毒工作的。

  第四十九条 违反本条例规定,有以下行为之一的,按照以下规定予以处罚:

  (一)市容环境卫生责任单位拒不签订市容环境卫生责任书,或者未落实市容环境卫生责任区的责任要求的,责令改正;拒不改正的,处以五百元以上二千元以下罚款;

  (二)在城镇地区道路及其他公共场所的护栏、电线杆、树木、绿篱等处晾晒衣物或者吊挂物品的,责令改正;拒不改正的,处以二百元以下罚款;

  (三)建筑工地车辆出入口未按照规定设置车辆冲洗设施的,责令改正;拒不改正的,处以一千元以上五千元以下罚款;

  (四)进出建筑工地车辆夹带沙土,污染城市路面的,责令改正、采取补救措施,按照污染面积每平方米十元处以罚款;

  (五)未经批准在城镇地区擅自饲养家畜家禽影响市容环境卫生的,责令其限期改正;拒不改正的,予以没收,处以二百元以下罚款;

  (六)在城镇地区住宅楼、商住楼的顶部、窗外、阳台外和外墙立面外搭建鸽舍的,责令限期拆除,处以二百元以下罚款;饲养鸽类影响市容环境卫生的,责令限期改正,处以五十元以上五百元以下罚款;

  (七)未按照规定缴纳生活垃圾处理费的单位和个人,责令限期改正,逾期不改正的,对单位可处以应缴生活垃圾处理费三倍以下且不超过三万元罚款,对个人可处以应缴生活垃圾处理费三倍以下且不超过一千元罚款;

  (八)未经批准擅自拆除垃圾转运站、公共厕所、道班房的,责令限期重建或补建;拒不重建或补建的,赔偿损失,处以一万元以上十万元以下罚款;

  (九)未经批准从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处置服务的,责令改正,处以三万元罚款。

  第五十条 违反本条例第二十一条规定的,责令改正;拒不改正的,按照占用面积每平方米一百元处以罚款;拒不缴交罚款的,可依法将扣押的当事人经营兜售的物品和与违法行为有关的工具拍卖,抵缴罚款。

  第五十一条 违反本条例第二十二条规定影响市容环境卫生的,责令改正;拒不改正的,处以一千元以上五千元以下罚款。

  第五十二条 凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物、构筑物和设施,由城市管理行政执法部门责令限期改造或者拆除;逾期未改造或者未拆除的,经市、区人民政府批准,由城市管理行政执法部门组织强制拆除。

  第五十三条 本条例规定的行政处罚由城市管理行政执法部门实施。

  第五十四条 盗窃、损坏各类环境卫生设施以及侮辱、殴打市容环境卫生行政管理人员、城市管理行政执法人员或者阻挠其执行公务,违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的,由公安机关予以处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第五十五条 市容环境卫生行政管理人员、市容环境卫生专业管理人员和城市管理行政执法人员在市容环境卫生管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由其所在单位或上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第八章 附则

  第五十六条 市人民政府依据本条例制定本市农村地区环境卫生管理具体规定。

  第五十七条 本条例所称城镇地区,是指本市市区、建制镇所在地街道、风景旅游区、工业集中区以及其他城市建成区。

  第五十八条 工业垃圾、航空垃圾、船舶垃圾、特种垃圾、海洋废弃物等的管理,法律法规另有规定的,从其规定。

  第五十九条 本条例自2008年5月1日起施行。



我国监狱经济体制改革的探讨

作者:倪毅 高晓华
2007年3月

内容摘要
监狱经济是伴随着监狱及其行刑活动而产生的一种特殊的经济活动,它的存在及其发展不仅能使罪犯劳动力资源得到开发利用,为国家经济建设做出贡献,而且还能为监狱有效执行刑罚提供物质保障和现实载体。而监狱经济的运行状况,直接取决于监狱经济体制。
在传统的社会主义计划经济体制时期,监狱经济体制是一种权力高度集中、监狱和监狱企业合为一体的体制,并且一直延续到今天。但是在当前市场经济条件下,监狱企业在竞争中力不从心,处于弱者地位,经济效益不断下滑,监狱的生存也受到了直接威胁,监狱的改造质量水平因此而不断下降。表现在监狱经济方面,面临着监狱企业补充监狱各项建设经费、生产经营债务、办社会等负担过重;监狱企业长期投入不足,发展空间严重受阻;传统监狱企业管理体制不适应市场经济等主要困难与问题。表现在监狱经济体制方面,存在监狱刑罚执行、教育改造职能和监狱经济管理职能难以到位;监、企、社混合多元体制造成监狱工作复杂与艰难;现行监狱经济体制的瑕疵容易滋生司法腐败等主要弊端。随着我国政治体制、经济体制改革及法治建设的不断深入,以“监企合一”为核心的监狱经济体制面临的困难与弊端逐步显露,越来越不适应形势发展的要求。因而这一问题也是当前亟待研究解决的重要课题。
本文在对监狱经济发展历程进行总结回顾的基础上,明确了监狱经济的重要地位,论证了监狱经济体制改革的必要性,从多方面分析了监狱经济体制存在的弊端和问题,并提出了我国监狱经济体制改革的方向和对策。本文认为,必须加快监狱经济体制改革,要加大改革力度,落实全额保障政策,推进监、企、社分开,使监狱更好地履行刑罚执行职能;要认真执行政策,将监狱执法经费支出与监狱企业收入分开;要努力建立现代企业制度,理顺监企关系,建立促进新型监狱体制规范运行,以“全额保障,监企社分离,收支分开,规范运行”为监狱经济体制改革的总体目标,从体制、机制和源头上解决目前监狱经济体制中存在的突出矛盾和问题,从而真正建立和完善公正、廉洁、文明、高效的新型监狱体制和工作机制。
关键词:监狱 经济改革 探讨



目 录
摘要 ……………………………………………………………1
引言 ……………………………………………………………4
一、监狱经济的概述 …………………………………………7
(一)监狱经济的基本涵义 …………………………………7
(二)监狱经济的主要特点 …………………………………7
(三)监狱经济关系 …………………………………………9
(四)监狱经济的产生原因 …………………………………10
二、我国监狱经济及相关体制发展的历史沿革 ……………14
(一) 新中国监狱生产的创建阶段 ……………………… 15
(二)监狱经济的形成和发展阶段 ……………………… 16
(三)我国监狱经济的现状 …………………………………19
三、我国监狱经济体制改革的必要性 ……………………… 20
(一)当前监狱经济面临的主要困难与问题 ……………… 20
(二)现行监狱经济体制存在的主要弊端 ………………… 24
四、对我国监狱经济体制改革的探讨 ……………………… 27
(一)监狱经济体制改革的目标 …………………………… 27
(二)监狱经济体制改革应坚持的原则 …………………… 28
(三)对于我国监狱经济体制改革的几点思考 …………… 29
结束语 ………………………………………………………… 34
参考文献 ……………………………………………………… 35
后记 …………………………………………………………… 37


我国监狱经济体制改革的探讨

引 言
罪犯劳动是指罪犯在监狱机关的组织和监督下从事改造自然并使自身得到改造的活动。马克思主义认为:“劳动是人类生活的第一基本条件。” 劳动创造了人类本身,创造了人类社会及其历史,劳动实践是人的意识、观念产生、发展及转化的主要源泉。罪犯作为社会中的一员,也应该参加劳动,需要在劳动中改造自身。罪犯劳动是人类社会劳动的一个组成部分,是自由刑执行的基本内容之一,其根本目的也是为了改造罪犯。
罪犯劳动并非我国独有。16世纪建造的阿姆斯特丹监狱据认为是“以劳动疗法使犯人回归社会”的第一批现代监狱。 罪犯劳动也是国际人权文件规定的囚犯义务。世界各国的法律也都明确规定服刑犯人须参加劳动。现代各国监狱普遍认为,对罪犯的有效劳动进行合理的经营还可以减少国家的财政支出,节约改造成本。
我国的罪犯劳动以马克思主义理论及其劳动学说为指导,成为改造罪犯、造就新人的基本手段,从而使罪犯脱离了残酷的惩罚和压迫,这是我国罪犯劳动的本质和特色所在。我国现行《监狱法》明文规定,对罪犯实行“惩罚和改造相结合,教育和劳动相结合”的改造原则,并由国家提供罪犯劳动必需的生产设施和生产经费。 为适应劳动改造罪犯需要,保障监狱罪犯劳动改造场所和条件,监狱兴办生产经营项目进而构成了我国社会主义国有经济的一个特殊部分即监狱经济。
我国监狱经济作为国有经济的特殊组成部分,受历史原因和计划经济体制因素的影响,长期以来一直处于监狱工作的附属地位。从建国初期的“三个为了” ,到“两个结合” ,再到“改造第一,生产第二” ,历次监狱工作方针虽然都是符合当时革命和建设需要的正确指导,但是监狱经济的地位始终处于附属的地位,对监狱经济的管理同监狱管理一样,长期实行中央和地方管理,逐步形成了“监企合一” 的监狱经济管理体制。在计划经济年代,国家实行单一的公有制经济体制,生产靠计划,材料靠供应,设备靠调拨,产品靠包销,根本不存在竞争,这与监狱集中领导、半军事化管理、封闭式运行的体制十分适应,使监狱经济得到了很大发展。发展监狱经济不仅提供了劳动改造罪犯的场所,而且为社会创造了一定的物质财富,缓解了国家财力不足、监狱经费紧张的状况。但是由于长期处在相对封闭的环境和附属地位,监狱企业的管理十分粗放,效益低下,同时由于不同地区的发展不平衡,造成各省市监狱企业发展也很不平衡,加之监狱企业涉及的行业多、产品杂,机械、煤炭、电力、建材、农业等传统产业几乎无所不包,且地处分散,技术含量低,规模小,竞争力差,形成了多种管理模式和复杂的经济格局。
随着我国市场经济体制的建立和完善,面对激烈的市场竞争,“监企合一”的管理体制使监狱企业缺乏应有的生机和活力,难以适应市场竞争,普遍出现了经营困难。同时由于监狱经费不能足额保障到位,监狱企业又背负上补偿监狱经费和办社会职能的重负,造成监狱经济步入发展困境。市场经济要求监狱企业成为自主经营的主体,但是由于生产收入和监狱经费直接挂钩,监狱企业既要按照法律规定,服从、服务于监狱“惩罚与改造相结合,以改造人为宗旨” 的工作方针,又要遵循各自所处的行业特点、规律、法规办事,所以监狱企业越来越难以适应社会主义民主法制建设和市场经济体制的要求,并且由于监狱经济的困境,严重影响和制约了监狱刑罚执行职能的发挥,个别监狱甚至发生了利用职权创收等严重的警察犯罪案件。
近年来,国家司法部作为监狱主管部门会同理论界与相关部门先后多次召开专题会议,研究解决监狱经济困难的问题,并出台了一系列对监狱企业的扶持优惠政策,但是至今仍未能从根本上解决监狱经济发展问题。针对监狱经济发展面临的困境,各级司法行政机关以及基层监狱也进行了积极的探索与尝试,但是由于全国监狱经济管理模式和条件千差万别,一直没有探索出普遍适应全国监狱企业发展的成功道路,监狱经济管理体制改革问题遇到了前所未有的坚冰。
笔者作为司法行政系统的一名工作人员,在工作实践中亲历了监狱经济体制改革和探索的过程。特别是参加了经济管理研究生课程学习以后,更加深刻地认识到,进行监狱经济管理体制改革,走出监狱经济发展困境,是适应社会主义市场经济体制,保障监狱正确执行刑罚,维护安全稳定职能的迫切需要。所以,对我国监狱经济体制改革问题进行学习和研究,积极探索符合中国特色社会主义监狱经济管理模式,是一件十分有意义的事。本文以经济管理学科的相关理论作指导,阐述监狱经济的概况,分析我国监狱经济体制现状和存在的问题,并初步探求具体之改革措施。


一、监狱经济的概述