安徽省合肥市人民政府


关于印发合肥市行政许可（审批）并联办理实施办法的通知

合政〔2009〕10号


各县、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：

　　《合肥市行政许可（审批）并联办理实施办法》已经市政府第24次常务会议通过，现印发给你们，请遵照执行。

　　各地和有关部门要切实加强领导，不断增强服务意识，提升服务水平，提高办事效率，为投资者和人民群众提供更加高效、便捷的服务。

二○○九年二月六日

合肥市行政许可（审批）并联办理实施办法

　　第一条　为进一步简化审批环节，规范审批程序，优化发展环境，根据《中华人民共和国行政许可法》，结合合肥实际，制定本办法。

　　第二条　并联办理是指：对依法需由两个以上行政许可机关审批的行政许可（审批）事项，按照一家受理、同步审批、限时办结的要求，由第一个受理单位牵头，联办单位参加，根据许可项目的实际情况及其需要，通过联审会议、联合现场踏勘等形式同步办理。

　　第三条　并联办理的范围：市级审批权限内由两个或两个以上行政许可机关审批的行政许可（审批）事项。市级审批权限以下的由各县、区参照本办法执行。

　　第四条　并联办理的组织协调。市行政服务中心负责并联办理工作的协调和监督；第一个受理行政相对人申请的单位为并联办理牵头单位，负责组织并联办理。

　　第五条　并联办理工作程序一家受理。行政许可项目申请人向该项目牵头单位设在市行政服务中心的窗口申报，由牵头单位进行初审，符合条件的予以受理。牵头单位受理后，应及时将申报事项的相关信息抄送市行政务服务中心和联办单位。
　　
　　同步审批。牵头单位根据并联办理工作的具体安排和许可项目的实际情况，通知联办单位，组织召开会议审查或现场踏勘。

　　限时办结。联办单位必须在规定的时间内向牵头单位反馈审查意见，并抄送市行政服务中心；牵头单位负责综合联办单位意见，在联办后的当日或次日下达批复；联办单位应在许可（审批）决定上加盖部门公章或窗口审批专用章，作为批复附件送达行政许可相对人，并做好后续相关手续的完善工作。

　　项目在前期工作中需要进行较大调整的，应按原审批程序重新办理有关手续。

　　第六条　并联办理工作监管
　　
　　（一）牵头单位不履行职责，应实行并联办理而未实行的，由市行政服务中心责成牵头单位在规定时限内全程代为办理。

　　（二）不接受牵头单位协调的，牵头单位按既定程序启动办理工作，实行缺席默认制，由此产生的后果由缺席单位承担；对在并联办理过程中不表态或出具模糊意见的，实行不作为默认制，由此产生的后果由不作为单位自行承担。

　　（三）不在规定时限内反馈审批意见的，实行超时默认制，由此而产生的后果由超时单位承担。

　　（四）不履行职责的单位或个人，由市行政服务中心责令改正并通报批评；整改不力的，由市纪检监察部门依据有关规定处理。

　　（五）窗口单位并联办理工作实绩纳入全市政风评议和目标管理考核内容。

　　第七条　市行政服务中心应会同相关部门制定建设项目、道路挖掘、工商注册登记前置审批及其它涉及两个以上部门审批项目并联办理实施细则。

　　第八条　本办法由市行政服务中心负责解释，自发布之日起施行，有效期3年。


　　雇佣关系与承揽关系是实践中经常会碰到，又比较容易混淆的两种不同的法律关系。《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)对二者采取了不同的归责原则。雇佣关系适用无过错原则，即雇员在从事雇佣活动中致人损害或遭受人身损害，不论雇主是否尽到合理义务、是否存在过错，都应当承担赔偿责任，在承担赔偿责任后，雇主可以对过错人行使追偿权;承揽关系则适用过错责任原则，即承揽人在完成工作过程中对第三人造成损害或者造成自身损害的，定作人一般不承担赔偿责任，只有定作人对定作、指示或者选任有过失的情况下，才承担相应的赔偿责任。不同关系，当事人在实体权益、举证责任等方面存在很大的差异，因此在人身损害赔偿案件中，如何正确区别二者就显得尤为必要。
然而十分遗憾的是，《解释》在对雇佣关系与承揽关系的民事责任作出不同规定的同时，对何谓雇佣关系、何谓承揽关系以及二者之间的区别却没有作出较为具体的规定。实际情况是非常复杂的，在缺乏具体判断标准的情况下，二者之间界限更显得错综模糊、难以辨认。不同法官、不同法院只能依据自己对法律的把握并结合个案，对二者的内涵、特征以及区别作出个人的理解。这种理解必然存在不一致，甚至是错误的认识。例如，有的理解为“雇主一定要为雇员提供劳动工具和设备” ，也有的理解为“在……指定的场地内为其进行工作……由此……形成了雇佣关系” .这样造成了同案不同判，影响了法律适用上的统一性和可预测性，极大地损害了司法权威。鉴于此，笔者在此提出一点拙见，希望能够引起大家共鸣，以期为审判实践和立法工作提供一点参考。

一.目前区分雇佣关系与承揽关系的难题

区分雇佣关系与承揽关系的标准很多，也形成了传统的区分理论体系，但是在经济生活以及司法实践中，传统的区分理论体系并不能很好的发挥作用，界定雇佣关系与承揽关系困难重重。笔者认为主要存在以下几个难题：

1、有无工作成果的认定困难。

雇佣关系不要求以工作成果为交付，注重的是提供劳务的过程和提供的劳务；承揽关系以交付定做人所要求的劳动成果为获得报酬的条件，因此有没有工作成果就是二者的一个首要区别，但是有无工作成果的认定也很困难，虽然雇佣关系不注重结果只注重提供劳务的过程，但是并非任何过程都没有结果，有的过程也会产生结果，这就给雇佣关系和承揽关系的区分带来了困难，即使是有成果的情况下认定也很困难，特别是没有物化成果的情况下，承揽关系和雇佣关系外的表现就没什么不同，这样二者就很难进行区分。而且，雇佣关系虽然不追求工作成果，但是也有要求交付一定成果作为获得报酬条件的雇佣关系，在这种情况下，对二者进行区分存困难。

2、是否具有控制、监督关系的认定困难。

在雇佣关系中，雇主与雇员之间具有控制、监督关系，雇员受雇主的指示、监督、管理，行为受雇主的控制、支配，二者地位是相对不平等的；而承揽关系中，定作人与承揽人之间不具有这种控制、监督关系，虽然定作人对承揽人在履行合同的事项可以进行监督检查，但是这种检查和监督不得妨碍承揽人的正常工作秩序，因此二者在法律地位上是平等的。虽然，在理论上，劳务需求者与劳务提供者是否具有控制、监督关系比较容易辨别，但是，在实践中，由于工业化的程度越来越高，各种职业渐趋专门化，雇主很难对雇工提供劳务服务的活动做具体的指导或控制，而且，雇主也不可能事必躬亲，对雇员的任何行为都作出指示、支配。在现代社会，雇主的控制方式从直接控制转向间接控制方式，这种控制方式并非是对雇员的工作进行具体的、现实的控制，比如非典型用工，非典型雇佣形式是指所从事的工作是通过职业中介机构所安排的，并且往往工作的地点，时间与数量具有潜在的不可预期性。这种模式下，控制因素是很模糊的，很难从控制因素中去判断雇佣关系还是承揽关系。在外在表现形式上，其表现的是雇员独立自主的完成工作的情况，往往会认为雇主与雇员之间不具有控制、从属关系，从错误的认定是承揽关系；然而另一方面，在承揽关系中，定作人可以对承揽人作出指示，在有些时候，这种指示也比较具体、细致，根据《中华人民共和国合同法》第二百六十条，承揽合同的承揽人同样可能受定作人的监督，定作人基于最基本的权利，有一定的监督权。而这种外在表现形式经常会与雇佣关系中的控制、监督权产生混淆，使得认定为雇佣关系。因此两者的区分比较困难，需要分清楚控制、监督的内在含义，不能光看表面。

3、提供劳动工具、工作场所方面的认定困难。

在雇佣关系中，一般情况下，由雇主为雇员提供劳动工具、工作场所等工作条件，但是在有些情况下，雇主要求雇员完成的工作，不需要某些特定的劳动工具、工作场所等，有的情况下，雇员会自备工具、场所，这就没有表现雇佣关系中雇主向雇员提供劳动工具、工作场所的表征；而另一方面，承揽关系中，一般情况下，定作人是不提供劳动工具和工作场所的，是由承揽人自行解决的，但是，在有些情况下，定作人也会给予一定的方便，向承揽人提供一定的劳动工具等工作条件。因此若仅以工具、场所的提供者为标准来区分承揽关系和雇佣关系，则可能导致判断混乱。

4、时间长短的情况下认定困难。

雇佣关系一般都是比较长期的、稳定的，而承揽关系一般都是短期、临时的，但这都是一般情况，并不是绝对的，有的雇佣关系时间较短，比如临时性的雇佣关系，这种情况下雇佣关系的时间就比较短。而有时候，承揽关系也可以表现为长期的、稳定的，比如大型工程的承揽和规定定期交付工作成果的承揽关系。这也造成了认定雇佣关系与承揽关系的困难。

这些区分难题使得我们区分雇佣关系与承揽关系，认定两者的界限时存在障碍，因此应对区分标准进行主次划分，并确定适用的先后顺序，才能更好的区分两者，也急需加强立法，一一列出，确定区分标准的适用规则，并对几种比较典型的案件作出定性规定，以供各地法院审理案件时把握，解决两者之间的模糊状态及司法实践中的问题。

二.区分雇佣关系和承揽关系的方法

区分雇佣关系和承揽关系可以从多角度进行分析。第一，从主体角度看，雇佣关系为一般民事关系，其主体没有特殊性要求，受雇人必须亲自完成雇佣劳动，不能再雇佣他人。而承揽关系为商事关系，其主体一般为商事主体，尤其是承揽人一般要求其具备特殊的技能、工具甚至资质等，必要时承揽人可以雇佣工作人员。第二，从利益关系看，一般的，因承揽人具备特殊的技能、工具甚至资质等，故承揽人的报酬利益高于受雇人的报酬利益。而根据高风险高收益的原则，受雇人不承担结果不发生之风险，而承揽人则应自己承担承揽工作过程中的风险。第三，从工作性质看，雇佣关系中所从事的工作，多为劳务，至于该劳务是否达到雇佣人预期之结果，并非所问，即雇佣关系建立后，受雇人按约定付出了劳动，就应当获得报酬，无论雇佣劳动是否取得实际效果。而承揽关系中所完成的工作体现为成果，承揽人只有按照约定提供了工作成果，才能取得报酬利益，否则即便承揽人付出了劳动，也不能索要报酬利益。

（作者单位:广西天峨县人民法院）