国家经贸委


关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见

（国家经贸委　二000年七月六日）
　　为贯彻落实党的十五大和十五届四中全会精神，切实加大对中小企业特别是
高新技术类中小企业的扶持力度，促进中小企业健康发展，提出以下政策意见。

　　一、大力推进结构调整
　　（一）各级政府要充分利用当前经济结构调整的有利时机，大力推进中小企
业结构调整。认真执行已颁布的《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》、《
工商投资领域制止重复建设目录》，鼓励先进，淘汰落后。当前，国家扶持的重
点是：科技型、就业型、资源综合利用型、农副产品加工型、出口创汇型、社区
服务型等中小企业，使之不断提高产品质量和技术档次、增加产品品种，满足市
场需求。对那些技术落后、质量低劣、污染环境、浪费资源，以及不符合安全生
产条件的中小企业，依据国家法律法规和政策，采取有力措施，坚决予以关闭。

　　（二）简化中小企业设立审批程序，除法律、行政法规规定外，有关部门不
得在企业进行登记注册前设置前置审批条件。研究探索中小企业破产与清算的简
易程序，逐步建立企业督促、风险预警、债务重整和依法破产等制度。
　　（三）坚持发展大企业大集团与扶持中小企业并举的方针，鼓励中小企业向
“专、精、特、新”方向发展，形成与大企业大集团分工协作、专业互补的关联
产业群体。着力扶持“优强”中小企业发展，不断总结推广不同类型中小企业的
发展经验和典型模式。
　　（四）加大对中西部地区中小企业发展的扶持力度。中西部地区地方政府可
在规定权限内给予财政、税收和土地使用等方面的政策支持，以鼓励和吸引国内
各类投资者以及外商到中西部地区投资创办中小企业。
　　二、鼓励技术创新
　　（五）各级政府要认真贯彻《中共中央、国务院关于加强技术创新，发展高
科技，实现产业化的决定》（中发[1999]14号），采取设立风险投资基金等必要
措施，在提高技术创新能力、促进科技成果产业化等方面，对中小企业特别是科
技型中小企业予以有效扶持。
　　（六）在充分发挥现有各类科技。工业园区带动、辐射功能基础上，研究总
结区域性、行业性中小企业技术创新服务机构的成功经验，认真落实《国务院办
公厅转发科技部等部门关于促进科技成果转化若干规定的通知》（国办发[1999]
号）精神，加快培育中小企业技术创新基地和产业化基地。
　　（七）鼓励社会各类投资者以技术等生产要素投资创办中小企业，其作价金
额可占注册资本的35％（另有约定的除外）。已改制的国有、集体中小企业，可
将企业净资产增值部分按一定比例作为股份，奖励有特殊贡献者。
　　三、加大财税政策的扶持力度
　　（八）各级政府要根据财力情况，安排一定的资金投入，重点用于中小企业
的信用担保和创业资助、科技成果产业化、技术改造项目贴息等，支持中小企业
发展。
　　（九）各类中小企业凡在我国境内投资符合国家产业政策的技术改造项目，
可按规定享受投资抵免企业所得税的政策，具体办法按国家统一规定执行。国有
企业下岗职工创办中小企业的，可按国家规定享受减免税优惠政策，为鼓励中小
企业更快发展，要抓紧研究减轻工业企业增值税小规模纳税人税收负担的办法。
对纳入全国试点范围的非营利性中小企业信用担保、再担保机构，可由地方政府
确定，对其从事担保业务收入，3年内免征营业税。
　　四、积极拓宽融资渠道
　　（十）鼓励和支持股份制银行、城市商业银行、城乡合作金融机构等以中小
企业为主要服务对象。鼓励商业银行特别是国有商业银行在注意信贷安全的前提
下，建立向中小企业发放贷款的激励和约束机制，在保证贷款质量的同时，切实
提高对中小企业的贷款比例。鼓励政策性银行在现有业务范围内，支持符合国家
产业政策、有市场前景、技术含量高、经济效益好的中小企业的发展。
　　（十一）继续扩大中小企业贷款利率的浮动幅度。银行要根据中小企业的经
营特点，及时完善授信制度，合理确定县级行贷款审批权限，减少贷款审批环节，
提高工作效率。要积极研究开发适应中小企业发展的信贷服务项目，进一步改善
银行对中小企业的结算、财务咨询、投资管理等金融服务。
　　（十二）逐步扩大中小企业的直接融资渠道，逐步放宽中小企业特别是高新
技术企业上市融资和发行债券的条件。选择有条件的中心城市进行企业法人间的
中小企业产权交易试点。引导、推动并规范中小企业通过合资、合作、产权出让
等方式利用外资进行改组改造。
　　（十三）鼓励社会和民间投资，探索建立中小企业风险投资公司，以及风险
投资基金的管理模式和撤出机制。有关部门要严格风险投资的市场准入和从业资
格管理，规范风险投资的市场行为，充分发挥政府对风险投资的导向作用。各级
政府部门均不得直接从事中小企业风险投资业务。
　　五、加快建立信用担保体系
　　（十四）各级政府和有关部门要加快建立以中小企业特别是科技型中小企业
为主要服务对象的中央、省、地（市）信用担保体系，为中小企业融资创造条件。
建立和完善担保机构的准入制度、资金资助制度、信用评估和风险控制制度、行
业协调与自律制度。
　　（十五）要选择若干具备条件的省、自治区、直辖市进行担保与再担保试点，
探索组建国家中小企业信用再担保机构，为中小企业信用担保机构提供再担保服
务；在加快发展中小企业信用担保机构的同时，推动企业互助担保和商业性担保
业务的发展。对于政府出资的中小企业担保机构，必须实行政企分开和市场化运
作，并一律纳入地方中小企业信用担保体系。各级政府部门一律不得操作具体担
保业务。
　　六、健全社会化服务体系
　　（十六）各级政府要转变对中小企业的管理职能，推动建立以资金融通、信
用担保、技术支持、管理咨询、信息服务、市场开拓和人才培训等为主要内容的
中小企业服务体系，并对中小企业服务体系建设给予必要的资金及政策支持。要
推动中小企业行业协会等中介机构的发展，建立有效的执业标准和监督机制，强
化监管，实现服务社会化、专业化和规范化。
　　（十七）各级政府要从本地实际出发，结合科技体制改革，鼓励和支持各类
科研单位改制为以中小企业为主要服务对象的中介机构；鼓励和支持科研院所、
大专院校和各类商会等机构，积极开展面向中小企业的服务，并通过技术洽谈、
专利和零配件招标、人员培训等方式，为中小企业提供技术创新和科技产业化方
面的服务。
　　（十八）充分利用计算机网络等先进技术手段，逐步建立健全向全社会开放
的中小企业信息服务体系，为中小企业获取政策、技术、市场、人才信息等提供
方便。在有条件的地区可进行中小企业电子商务试点，为降低中小企业市场开发
成本创造条件。
　　（十九）采取政府引导、行业辅导、企业互助和企业自我培训等多种形式，
充分利用现有管理院校、培训中心等力量，开展面向中小企业的投资咨询和职业
技能培训等。逐步建立经理人才测评与推荐中心，发展完善中小企业职业经营者
市场。
　　七、创造公平竞争的外部环境
　　（二十）积极改善中小企业的经营环境。各级政府要从本地区的实际出发，
依法认真清理各种不利于中小企业发展的行政法规和政策规定，制定有利于各类
中小企业发展的政策，促进本地区中小企业的健康发展。
　　（二十一）各地区、各有关部门要严格按照《中共中央、国务院关于治理向
企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》（中发（1997）14号）精神，切
实减轻中小企业负担。要逐步取消县（市）国有、集体中小企业上交管理费以及
城市供水、供气的增容费和供电增容费（贴费）的有关规定；降低中小企业贷款
抵押品登记收费标准。各地要加强对已取消收费项目落实情况的监督检查，提出
减免本地区中小企业费用的具体措施。对巧立名目、变相增加中小企业负担的，
要坚决予以查处。各级政府应创造条件，鼓励大企业将部分产品及零配件生产分
包给中小企业。同时，要坚决取消各类地方保护主义措施，创造有利于中小企业
与大企业公平竞争的市场环境。
　　（二十二）鼓励和支持中小企业开展自营进出口业务，加快由审批制向资格
登记备案制的过渡，帮助符合条件的中小企业办理相关手续，为中小企业参与国
际竞争创造条件。中小企业特别是出口高新技术产品的中小企业可享受《国务院
办公厅转发外经贸部等部门关于进一步采取措施鼓励扩大外贸出口意见的通知》
（国办发[1999]71号）的有关优惠政策，鼓励外商独资或参股创办中小企业。
　　八、加强组织领导
　　（二十三）鼓励和促进中小企业健康发展是一项长期而艰巨的战略任务，各
级政府和有关部门应高度重视中小企业工作，要坚持放开搞活与扶持发展并举的
方针，以市场为导向，以扶持、服务为宗旨，为中小企业发展创造良好的外部环
境。各地要从全局出发，加强组织领导，切实负起责任，做好中小企业发展的政
策协调工作。
　　为促进中小企业发展，由国家经贸委牵头，科技部、财政部，人民银行、税
务总局等部门参加，成立全国推动中小企业发展工作领导小组，办公室设在国家
经贸委。各地要结合地方机构改革，理顺中小企业管理体制，尽快明确中小企业
管理机构，推动本地区中小企业的发展。
　　（二十四）有关部门要在调查研究的基础上，尽快提出客观反映中小企业实
际情况的统计指标体系和中小企业标准。
　　（二十五）本意见适用于城乡国有、集体、私营、股份制、股份合作制、合
伙制和个人独资等各类中小企业，具体实施办法由全国推动中小企业发展工作领
导小组组织有关部门制定。
人民监督员制度和人民陪审员制度的比较与思考

钟黎明


正在试行的人民监督员制度和正在实施的人民陪审员制度，都取得了引人瞩目的法制效果，赢得了广大社会公众的认同。事实证明，这两种制度都是推进我国社会主义民主与法制建设，确保司法公正的重要途径。由于人民陪审员制度实施时间较长，制度相对较为成熟，比较和借鉴根植于本土的人民陪审员制度，无疑将有助于人民监督员制度的进一步完善。
一、两种制度的比较
（一）相同点。
两种制度有很多相似的地方，主要有以下三个方面：一是政治意义相同。两种制度都是我国社会主义制度下，广大人民群众当家作主的政治权利和参与管理国家事务的宪法权利的直接体现。都是通过让非法律职业的普通公民参与到国家的司法活动中来，使我国的社会主义司法制度更具依靠人民群众的实质，更具司法民主的本质属性，让广大人民群众对司法工作的认同感不断加深。二是参与主体相同。参与这两种制度的人民陪审员和人民监督员都是来自社会各界的普通公民，都具有广泛的代表性和群众基础。二者都能够把社会公众的认知角度、伦理道德、价值观带到司法工作中，与从事审判、检察专业的法官、检察官形成思维互补，从而让司法机关更好地体现出司法为民，维护社会公平正义的精神，使办案效果做到社会效果与法律效果有机统一，促进社会和谐。三是作用相同。两种制度都能促进司法公正。人民陪审员制度的实施和人民监督员制度的试行，使我国的司法工作直接置于人民群众的监督之下，有效地提高了司法的公开、透明程度和社会公信力，提高了司法机关的权威性。
（二）区别点。
两种制度相同点虽多，但也有各自的特点，二者存在很大的差异。主要有以下几点：
1、参与主体行使的权利性质不同。人民陪审员执行职务时，行使的是审判权，属国家权力；而人民监督员行使的是监督权，属公民民主权利。这是两者的本质区别。人民陪审员通过参与审判，“同审判员享有同等权利”（《人民法院组织法》第三十八条），直接分享了法院的审判权。人民陪审员全程参与案件审理，享有参与调查、调解、询问、查阅卷宗的权利，同时还有对案件事实认定，法律适用发表自己意见的权利，是一种实质性的参与。人民监督员参与对检察机关的案件监督，则是直接行使宪法二十七条规定的“人民的监督”权，这种监督权也可以说是一种审查权，是来自检察机关外部的一种社会监督,是检察机关办案过程中的一个监督环节，属程序性监督，人民监督员的监督并未分享检察机关的检察权。那种认为“人民监督员利用监督权力，分享了检察权，由人民监督员参与自侦案件的办理过程”的观点，就是混淆了两种制度的本质区别。
人民陪审员虽然也有监督法官公正审判的权利，但这种监督依附在其行使的审判权之中，其监督性质是通过分享审判权来制约法官的权力滥用，不能脱离审判权而单独存在。人民陪审员参加合议庭审理案件发表的意见，包括不同意审判长的意见，都是对案件判决的实质性意见，不能说成是监督意见。人民监督员的监督，是一种独立于检察权以外的监督权。二者根本不是一回事。
2、履职身份不同。人民陪审员一旦成为审判组织——合议庭的成员时，其社会身份发生了变化，不再是社会普通公民的一员。而是享有审判员同等权利，不穿法袍的——临时法官。人民陪审员从法院外部的一员转化成了法院（合议庭）内部的一员，人民陪审员与法官形成了相融关系，二者组成合议庭共同行使审判权。人民监督员履职时，身份不会发生变化，始终维持自身的独立性，仍然是以社会普通公民的身份从事监督活动，行使监督权。人民监督员不参与办案，不能成为检察官，临时的也不行。所以人民监督员身份与检察官是不相融关系，始终是外部监督属性。
3、权利的效力不同。人民陪审员行使的审判权具有终结性。人民陪审员的行权，可以决定案件的最终走向，而人民监督员行使的监督权不具有终结性，只能通过程序性监督来影响（检察长或检委会决定）案件的走向。
4、行权范围大小不同。人民陪审员对法院所有的刑事、民事、行政审判案件，除简易程序外均可介入。人民监督员只能对检察机关查办的职务犯罪案件，即最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》第十三、十四条按规定的“三类案件”（犯罪嫌疑人不服逮捕决定、拟撤销案件、拟不起诉案件）和“五种情形”（应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；超期羁押的；违法搜查、扣押、冻结的；应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的；检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违纪违法情况的）进行监督。对检察机关办理的其它案件不能介入。
5、介入机制不同。人民陪审员和人民监督员都可以实行随机抽签决定参与案件审理或案件监督。但人民陪审员可参与审判案件较多，除当事人申请由人民陪审员参加合议庭审理的案件外，哪些案件必须要人民陪审员参加陪审，没有明文规定，缺少强制性，完全由人民法院自行决定，就是当事人申请陪审的案件也须经人民法院的批准。要不要人民陪审员参与审理案件的随意性较大。而人民监督员参与监督的“三类”案件有明文规定，带有强制性，相对比较规范。检察机关要不要人民监督员参与监督的随意性较小。
6、制度实施的成本大小不同。人民陪审员参与陪审的案件范围较大，都是需组成合议庭的案件，大部分具有重大、疑难、复杂特点的案件。平均一个案子要开2—3次庭以上才能结案，人民陪审员参与个案的履职周期较长。因此，需要的人民陪审员数量较大，从整体上看，实行这项制度的成本相对大些。相比之下，人民监督员个案的履职周期相对较短，只要检察机关交由人民监督员监督的案件材料充分，半天时间可以监督1—3个案件。需要人民监督员数量不大，加上监督范围有限，实行人民监督员制度的成本相对要低得多。
7、产生的依据和方式不同。人民陪审员是依照《人民法院组织法》和全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》的相关规定，由公民所在单位或户籍地基层组织推荐或公民本人自荐，人民法院会同司法行政机关进行审查后，经法院院长提名，同级人大常委会任命产生。人民监督员是依据最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》，由机关、团体、企事业单位和基层组织推荐（没有个人自荐），征得本人同意，由检查机关考察后聘任产生。除极少数地方试行（如四川的广安市、邻水县等）由人大常委会确认外，绝大多数仍是由检察机关聘任，人民监督员制度的公信力、人民监督员行权效能因此遭到质疑，这是人民监督员制度的一个“硬伤”。
人民监督员制度与人民陪审员制度相比较，各自均具有独特的优势和需进一步完善的问题，因此应扬长避短，相互借鉴、逐步完善和发展。
二、完善人民监督员制度的思考
人民监督员制度的完善，必须始终围绕“社会监督”这个属性来定位思考，不能照抄照搬。鉴于篇幅关系，本文只对完善人民监督员制度的监督范围、人员选任、管理提出以下意见。
（一）关于监督范围、方式问题。
目前有扩大和缩小监督范围的两种意见。两种观点虽各有千秋，但都缺乏有充分说服力的理由。笔者认为，完善监督范围的重点，应放在现行的“三类案件”和“五种情形”上来，不宜盲目扩大或缩小。
1、人民监督员不应具有调查权。可能是受人民陪审员享有调查权的影响，有种观点认为“检察机关应当在人民监督员调查证据时，让被告人所在单位有关人员出来讲述有关情况，但他必须承担如实陈述的义务”，这种观点实际上就是赋予人民监督员，享有对案件不清楚的事实开展调查的权利。笔者不同意这种观点。调查权是检察权中的一项实质性权利，人民监督员如有了调查权，就介入分享了检察权，也就是参与了办案。其程序监督就变成了实体性监督，监督也就成了联合办案。人民监督员调查取证的材料，在现行的法律框架下，其合法性、正当性、证据效力必然受到质疑。如果人民监督员调查的情况或材料，与检察机关调查的证据材料相矛盾时，将会出现由谁来决定取舍，是检委会还是人民法院，是否让其进入诉讼程序等问题无法解决。所以，人民监督员履行职务时，对不清楚的事实，只能要求检察机关重新调查或补充材料，而不应该亲自去调查！人民监督员不能像人民陪审员那样具有调查权。关于《人民监督员制度的规定（试行）》第二十四条（三）项规定，人民监督员“必要时可以旁听案件承办人询问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师的意见”，这部分内容应作相应修改或取消。因为上述规定给人产生错觉，好像赋予了人民监督员调查权。
2、不服逮捕决定的案件不应取消。有种观点认为应缩小监督范围，取消对不服逮捕决定案件的监督，笔者不同意这样的观点。对“三类案件”的监督都是为了防止检察机关权力滥用，解决“监督机关由谁监督的问题”，但侧重点不同。对拟撤销案件和拟不起诉案件的监督，主要是站在“惩罚犯罪，保护人民”的角度，防止把不该放的人放掉，使应该受到刑法追究的犯罪嫌疑人不能逃避刑事责任，从而减少让整个社会来承受这种滥用权力的后果和成本。对不服逮捕决定案件的监督，则是站在“尊重和保障人权”的角度，防止不该逮捕的人或不宜采取逮捕措施的人受到限制人身自由的强制措施。这样，从打击和保护两个方面都进行监督，体现了人民监督员制度的完整性，缺一不可。从人民监督员制度的试点情况来看，对不服逮捕决定案件的监督比人们预想的要少得多，主要原因是检察机关的办案质量高。但办案质量高就不等于可以不要监督。所以，对不服逮捕决定案件的监督只能完善不能取消。
完善人民监督员对不服逮捕决定案件的监督，应先由不服决定的当事人选择由其委托的代理人或律师，直接向人民监督员陈述相应的事实和理由，或由检察官代为提出，或由自己书面提出；然后再由检察机关向人民监督员提供逮捕的有关事实依据和材料；最后由人民监督员独立评议。采取这种方式完善监督，比一律由检察机关代当事人提出不服逮捕意见的做法，在程序上要客观公正得多。因为不服逮捕的犯罪嫌疑人有理由怀疑检察机关，不能完整地把有利于自己的事实和理由向人民监督员提出来，不能起到救济的作用。这与拟不诉案件，拟撤案的案件不同，这两类案件总体上来讲，是从有利于当事人的结果提出来的，因此当事人完全有理由相信检察机关的意见能代表自己的利益。另外，不服逮捕决定的案件是否会造成对不是检察机关侦办的逮捕案件的当事人不公平的问题，笔者认为不会。因为，检察机关对公安机关提起逮捕的案件的审查，本身就是一种监督制约公安机关行权的机制。让检察机关而不是让侦查办案的公安机关作出逮捕决定，对当事人而言就是一种程序救济措施。检察机关自己办的案件没有其它机关的审查监督，所以增加了一道人民监督员监督的程序，不存在对另一部分人不公的问题。
3、对五种情形监督的完善问题。人民监督制度试点过程中，对“五种情形”的监督并不多。究其原因：一是“五种情形”的监督属“事后监督”，实际上是对已出现的问题进行补救或处理过程的监督，缺少监督的预防作用，检察机关主动接受“五种情形”监督的积极性不如接受“三类案件”监督那样高。二是“五种情形”的监督可替代性较强。人大代表、政协委员、公民、当事人等可以通过建议、意见、议案、申诉、检举、控告等方式来行使监督，没有必要再通过人民监督员来行使监督，人民监督员独特作用不明显，所以人民监督员主动监督“五种情形”的积极性也不高。三是监督的机制不完善，可操作性不强。人民监督员来自检察机关外部，均有各自不同的岗位和职业，又不像人民陪审员那样可参与办案，平时很难发现“五种情形”的问题。加之检察机关平时发现了问题也自行纠正和处理了。是否交人民监督员监督，随意性较大。建议制定相关配套制度，采用以下几种方式来进行完善。第一，规定必须监督的“情形”，增加强制性，减少随意性。把不予立案、是否给予刑事赔偿，当事人申诉不应立案的情形规定为必须交由人民监督员监督。第二，检察机关自行纠正“五种情形”时，可专门听取人民监督员的意见后再作处理决定，并向人民监督员通报最终处理结果。第三，规定每年至少组织人民监督员参加1—2次专项执法检查。通过以上措施来完善对“五种情形”的监督，保证监督实效，减少监督资源的浪费。
（二）人民监督员选任、培训问题。
1、选任问题。人民监督员的选任程序，应摒弃检察机关自己聘任的现行做法。可以借鉴人民陪审员的产生方式，采取社会推荐和自荐相结合办法，由司法行政机关参与审查把关，检察长提名，人大常委会任命，以提高人民监督员的权威信和社会公信力，使人民监督员真正体现出“外部”监督、社会监督的属性。在人民监督员制度通过立法程序，明确由人大常委会任命人民监督员以前，可试行由地方人大常委会确认的办法，来产生人民监督员。这样操作，完全符合《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四十四条关于地方各级人大常委会行使职权的规定。①、地方人大常委会有权保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内的遵守和执行。推行人民监督员制度，起到了保证检察机关遵守和执行《宪法》（第二十七条二款）规定的，国家机关必须接受“人民的监督”的明显作用。地方人大常委会确认人民监督员，正是依法行使该项人大常委会职权的表现。②、地方人大常委会有权“决定本行政区域内的政治、经济、教育……等工作的重大事项”。人民监督员制度的推行，是该行政区域内的政治、民主、法制建设的一件大事，是广大人民群众十分关心并积极参与的重要活动，属于重大事项。地方人大常委会有权对推行人民监督员制度作出相应的包括确认人民监督员的决定。③、地方人大常委会有权监督“人民检察院的工作”，这种监督是一种“事后监督”。人民监督员的监督主要是“事中监督”，弥补了人大常委会监督的不足。就监督检察机关而言，二者具有一致性。因此，地方人大常委会确认人民监督员与人大常委会的监督职能并不冲突。
2、培训问题。人民监督员培训可以借鉴人民陪审员制度的做法，由检察机关或与司法行政机关单独或共同培训为宜。有的地方试行由人大常委会的相关工作委员会来负责培训人民监督员，这种做法不是很恰当。人大常委会是确认（任命）机关，人民监督员并不是人大常委会的派出人员，人大常委会不宜担任培训任务。培训内容应当以掌握了解检察机关的办案程序和一些基础性法律常识，提高人民监督员的责任感、使命感、荣誉感即可。不宜通过专业法律培训来改变和提高其社会普通公民的身份和素质。因为监督案件时，所涉及法律和资料，由检察机关提供就能保证人民监督员行使监督权，不必在提高人民监督员法律专业素质上下功夫。
3、选任人民监督员到底是“精英化”还是“平民化”问题。二者各有所长。所谓“精英化”，是人民监督员由具有较高学历和法律专业知识的人员担任，有利于从法律上来评议案件，更能保证或提高案件质量。“精英”在法律知识方面属内行，容易发现案件存在的问题，与检察官有更多的法律方面的共同语言，监督的法律效果更好。所谓“平民化”是指不具有专业法律知识的普通民众来担任人民监督员。他们对案件的监督更多的是从社会认知的角度来评议案件，法律上有时可能会开“黄腔”，但是他们带来的民众观念能与检察官形成互补，办出更好的符合社会广泛认同的案件来。笔者认为，其实精英也好平民也罢，他们都是社会的不同阶层，人民监督员中都应有他们的位置，才能体现广泛的社会代表性。那种单纯的“精英化”或“平民化”，在某种程度上排除社会中另一部分人的监督参与权，这是不公平的，也是不符合我国国情的。如果单纯的“精英化”，那人民监督员就沦为了检察机关的一个案件质量监督机构，脱离了民众基础。如果一味强求“平民化”，也不能体现出广泛性，与创立本制度的目的不合。因此，应以广泛的社会代表性作为选任人民监督员的重点，让方方面面的代表都能参加到人民监督员这个队伍中来，更好体现出监督的社会性。当然一些具有特定、法定身份，不宜担任人民监督员的人员除外。
（三）人员管理问题。
怎样对人民监督员进行管理，各地做法不尽一致，很多地方借鉴人民法院管理人民陪审员的做法，采取人民监督员由检察机关集中统一管理方式，也有的试行由人大常委会相关工作委员会来进行管理。笔者认为不宜对人民监督员采取集中统一管理的模式。理由是：
1、人民监督员制度是一种外部监督，不能像人民陪审员那样集中统一管理。因为人民陪审员是参与实质性审判权，具有终结性，有可能出现错案而受到责任追究的履职风险。所以人民法院必须实行集中统一管理，建立培训、考核、奖惩、错案追究等配套制度来减少或避免其履职风险的发生。由于人民监督员的监督意见不具备终结性，案件的最后把关权（决定权）在检委会手中。因此，错案责任几乎不可能追究到人民监督员身上，人民监督员的履职风险比人民陪审员要小得多。所以不必采取集中统一管理的模式。
2、集中统一管理，有提高人民监督员履职率的好处，但也有弊端。集中统一管理容易使人民监督员组织化，产生新的“组织”利益，从而使其代表方方面面意见的本意荡然无存。为避免这种情况的出现，不应搞集中统一管理。
3、从管理的主体来看，检察机关肯定不适宜，人大常委会及其工作委员会也不宜成为人民监督员管理机关。人大常委会是确认（任命）人民监督员的机关，又是其集中统一管理的机关，那么人民监督员很容易地成为代表人大常委会进行监督，而非真正意义上的社会监督了。人民监督员的社会监督属性决定了人民监督员不宜有管理机构来对其实施统一集中管理。笔者认为，人民监督员宜适用“松散式”的管理方式，即制定有关人民监督员履职办法，以人民监督员会议方式，进行自我管理。除培训学习外，平时不搞集中统一活动。每年只召开一两次人民监督员全体会议，邀请检察机关、人大常委会有关工委、司法行政机关、社区（基层组织）代表派员参加。由人民监督员自己汇报履职情况，以票决方式决定不适合继续担任人民监督员职务人员的去留，并报检察机关按程序提请人大常委会任免。检察机关设立的人民监督员办公室，是人民监督员履职的协调、服务机构，而不是管理机构。通过这种“松散式”的管理来保证人民监督员社会监督性质的完整性。
总之，人民监督员制度与人民陪审员制度都是社会主义法制建设的组成部分，目前完善人民监督员制度更为迫切，应当使其尽快进入立法程序予以规范。

2006年8月8日