股东资格与股东权及其法律救济/唐青林

作者:法律资料网 时间:2024-05-04 05:31:44   浏览:9591   来源:法律资料网
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股东资格与股东权及其法律救济



注:
1、本文作者唐青林,中国人民大学法学硕士,北京中伦金通律师事务所律师,主攻公司法。擅长办理公司法律业务,包括公司设立;公司并购重组;公司合并、分立;公司股权变更、分割;公司股权诉讼;股东权益保护等。联系方式:lawyer3721@163.com,13366687472(北京)。
2、本文摘自《新公司法理论与律师实务》(项先权博士主编,国家知识产权局知识产权出版社,2006年出版)。


一、股东资格与股东权
(一)股东资格的取得、丧失及股东的法律地位
股东是公司成立、存续不可或缺的条件。凡是对公司投资或基于其他合法原因而持有公司资本的一定份额并享有股东权利的主体均是公司的股东。也就是说,股东资格的取得是投资人通过认购公司的出资或股份而获得的。根据取得股东资格的时间及原因而论,可将股东资格的取得方式分为原始取得和继受取得。原始取得是指直接向公司认购股份,包括设立取得和增资取得。设立取得股东资格必须同时满足实际缴纳出资和公司依法成立两个要件。尤其注意公司依法成立是出资者取得股东资格的必备要件。如果投资者缴纳了出资,但因公司最终设立失败,投资者也不能取得股东资格。继受取得股东资格,主要是指通过转让、继承、赠与、公司合并等而取得股东资格的情形。其中转让取得是最常见的一种继受取得方式。无论何种类型的公司,股东的出资均可转让,但因公司的性质不同,法律对股东转让出资的限制也宽严有别。这在下文中会根据有限责任公司和股份公司的不同法律规定予以详述,此处不赘。
但是对不同类型的股东资格法律上有着宽严不一的规定。一般来说,法律对继受股东的资格限制较少,而对发起人股东的资格限制较严。这些限制主要有以下几个方面:
1、自然人作为发起人应当具备完全行为能力。由于发起人是公司设立行为的主体,而公司设立行为的性质主要是法律行为,并对发起人直接产生实体上的权利义务关系,因此理应适用《民法通则》关于自然人行为能力的规定,限制无行为能力人和限制行为能力人参与公司设立。而且,对于某些特殊的行业,法律还要求发起人应当具备特殊的民事权利能力和民事行为能力。此外,法律禁止设立公司的自然人,也不能成为公司的股东。如我国有关法律禁止公务员、法官、检察官等作为公司的股东。
2、法人作为发起人应当是法律上不受限制的法人。我国有关法律、法规禁止党政机关、军队等经商办企业,因此这些单位不能成为公司发起人。当然,这样的规定并不排除经国家授权的有关主管部门在国有资产营运方面的作用,也不排除经国家授权的投资机构和投资部门在必要时作为发起人参与某些公司的设立活动。
3、公司不得自为股东。我国新公司法第一百四十三条明确规定:“公司不得收购本公司股份”。但是,有下列情形之一的除外:减少公司注册资本;与持有本公司股份的其他公司合并;将股份奖励给本公司职工;股东因对股东大会作出的公司合并、分立决议持异议,要求公司收购其股份的。在上述情形下,公司可以暂时持有本公司股份,但法律对此有严格的期限限制,公司并不能因此最终成为自己的股东。
4、公司章程规定不得成为股东的人不得为公司的股东。新公司法修改以后充分体现了公司自治原则,有限公司基于其浓厚的人合性质,公司章程往往对股东资格加以严格限制。
5、法律对股东资格有特殊规定的,应当具备相应的条件方有资格取得股东地位。如新公司法第七十九条规定:“设立股份有限公司,应当有二人以上二百人以下为发起人,其中须有半数以上的发起人在中国境内有住所”。法律的这一规定主要是为了防止发起人利用设立公司来损害广大社会公众的利益,因此股份公司的发起人股东必须符合法律所特殊规定的住所条件方能取得股东资格。
正常情况下,股东资格会一直存续,但出现下列情况之一的,股东将丧失其资格:1、所持有的股权已经合法转让的;2、因违法受到政府处罚而被剥夺股权的; 3、未依公司章程约定履行股东义务,而受到除名处分的;4、法律规定的其他事由。
投资人认购或持有一定份额的公司资本之后,即取得股东资格,依法具有法律规定的股东地位。公司法对股东法律地位的规定主要体现在两个方面:1、股东享有股权。公司法第四条规定:“公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利”。这是法律对股东地位的集中描述,也是对股东权利义务的抽象概括。当然在不同类型的公司中,股权的内容不尽一致,但不管股权在不同类型公司中所包含的具体内容有何差别,作为股东向公司出资的“对价”,股权是各种类型公司的股东所普遍享有的权利。股东正是在行使股权的过程中,表现了其在公司中的法律地位,揭示了其与公司之间的法律关系。2、股东平等原则。这是指在公司中基于股东资格而产生的每个股东的权利义务应当是平等的,各股东依其所持有的股份比例或拥有的出资额享有平等的权利,负担平等的义务,不得对任何股东予以歧视。这一原则是维系公司内部关系的主要原则。股东平等原则具体包含两个方面的内涵:其一,只要具有股东身份,不论股东个体有何差异,均可以在公司中享有平等的权利,如参加股东大会。从这个意义上说,股东平等原则具有绝对性。其二,股东平等原则并不排除具体股权内容的不同。由于奉行“一股一表决权”的原则,拥有出资数额或股份数额较多的大股东就拥有更多的表决权,但这并不违背股东平等原则,而恰恰是平等原则的体现。不过这种形式上平等的“一股一表决权”制度,在实践中却导致了大股东滥用自己的表决权侵害中小股东利益的情形的出现。新公司法在很多方面修改了原有的一些规定,加强了对中小股东权益的保护,这也体现了现代公司法从追求形式公正向追求实质公正的巨大转变。

(二)股东权利的性质、内容及其法律救济
1、股东权利的概念、性质
股东的权利通常简称为股东权或股权,是指股东基于其出资在法律上对公司所享有的权利。关于股权的性质,在大陆法系早期的公司法理论上,通说认为股权既不是物权,也不是债权,而是基于股东的地位所形成的多数权利义务的集合体。在近代出现了股东地位说和新债权说等种种不同的认识。我国法上关于股权性质的认识更是众说纷纭,有代表性的几种说法主要有所有权说、债权说、社员权说、股东地位说、独立民事权利说等。究竟如何认识股权的性质,对界定我国国家与公司的财产关系有重要影响。不可否认的是,所有权说、债权说、社员权说、股东地位说都具有一定的合理性,但却存在着难以自圆其说的理论缺陷,并不能对股权做出本质的反映。因为股权虽然以财产权为基本内容,但又不同于债权和所有权,它还包含有公司内部事务管理权等非财产内容。股权作为股东向公司让渡出资财产所有权的对价,它不仅体现了股东与公司之间的法律关系,而且股权作为股东基于出资取得公司成员资格的标志,也体现了股东相互之间的法律关系。基于上述原因,笔者倾向于股权是独立民事权利的观点。股权与公司法人财产权是公司成立后股东和公司各自享有的法定权利,二者相伴而生,它们随着出资行为的完成和公司的正式成立而同时产生,它们的分化是商品经济长期孕育和发展的必然结果,也是现代企业制度的重要标志。对股权性质的解释,不应从原有法律所规定的传统权利中寻求根据,而应以公司这种现代企业制度关于股东财产与公司财产相互分离、股东人格与公司人格彼此独立、股东与公司之间产权分化的实际情况和发展需要为出发点来探讨股权的性质。

2、股东权利的具体内容
尽管各国关于股权性质的界定存在着很多争议,但对股权具体内容的规定却大同小异。股权的具体内容虽然因公司类型的不同而不尽一致,但就各国或地区公司立法所共同确认的一般权利而言,股权主要包括以下几个方面:
(1)出席或委托代理人出席股东(大)会行使表决权。股东对由股东(大)会决定的事项有表示同意或不同意的权利,行使表决权是股东通过股东(大)会参与公司管理的重要手段。
(2)选举权和被选举权。我国公司法对股东的选举权和被选举权作了规定,股东有权通过股东(大)会选举公司的董事、监事,同时,股东只要符合公司法规定的公司的董事和监事的任职资格,就可依法定的议事规则被选举为公司的董事或监事。
(3)依法转让出资或股份的权利。但是为了维护交易安全,法律对股东的这一权利往往会做出一些限制,尤其是对一些特殊类型的股东,如发起人股东和担任高级管理职位的股东。一般情况下,有限责任公司的股东转让出资比股份公司的股东转让股份会受到更多的限制。
(4)查阅、复制公司章程、股东会会议记录、董事会会议决议、监事会会议决议和财务会计报告的权利。公司法修改之后,扩大了股东的知情权,这是保证股东参与公司重大事项决策的前提。公司法第三十四条规定:“股东有权查阅、复制公司章程、股东会会议记录、董事会会议决议、监事会会议决议和财务会计报告。股东可以要求查阅公司会计账簿。股东要求查阅公司会计账簿的,应当向公司提出书面请求,说明目的。公司有合理根据认为股东查阅会计账簿有不正当目的,可能损害公司合法利益的,可以拒绝提供查阅,并应当自股东提出书面请求之日起十五日内书面答复股东并说明理由。公司拒绝提供查阅的,股东可以请求人民法院要求公司提供查阅。” 第九十八条规定:“股东有权查阅公司章程、股东名册、公司债券存根、股东大会会议记录、董事会会议决议、监事会会议决议、财务会计报告,对公司的经营提出建议或者质询”。
(5)股利分配权和公司剩余财产的分配权。股东有权按照实缴的出资比例或所持有的股份比例分取红利。在公司解散时,对于公司清偿债务后的剩余财产,股东也有权按照上述比例分取剩余财产。股利分配权是股东权最核心的基本内容,因为股东投资公司的目的即是获取盈利。为了保护中小股东股利分配权的实现,针对有限责任公司的大股东利用其对公司的控制权,长期不向股东分配利润,也不允许中小股东查阅公司财务状况,法律还规定,有限责任公司连续五年不向股东分配利润,而公司该五年连续盈利,并且符合本法规定的分配利润条件的,对股东会该项决议投反对票的股东可以请求公司按照合理的价格收购其股权。自股东会会议决议通过之日起六十日内,股东与公司不能达成股权收购协议的,股东可以自股东会会议决议通过之日起九十日内向人民法院提起诉讼。
(6)公司发行新股时的优先认购权。公司新增资本时,股东有权优先按照实缴的出资比例认缴出资。
(7)提议召开临时股东(大)会和特定情形下召集主持股东大会的权利。公司法修改后,把有限责任公司股东建议召开临时股东会的标准降低了,由以前代表四分之一以上表决权的股东方能提议召开临时股东会,修改为现在的持有十分之一以上表决权的股东就可提议召开临时股东会,作此修改的主要目的在于保护中小股东的权益。根据修订后的公司法,董事会或者执行董事不能履行或者不履行召集股东(大)会会议职责的,监事会或者不设监事会的公司的监事应当及时召集和主持;监事会不召集和主持的,有限责任公司代表十分之一以上表决权的股东可以自行召集和主持,股份公司连续九十日以上单独或者合计持有公司百分之十以上股份的股东可以自行召集和主持。
(8)请求提起诉讼和单独提起诉讼的权利。修改后的公司法规定:董事、高级管理人员违反法律、行政法规或者公司章程的规定,损害股东利益的,股东可以向人民法院提起诉讼。对董事、高级管理人员具有法律禁止的特定情形的,有限责任公司的股东、股份有限公司持股达到一定比例的股东,可以书面请求监事会或者不设监事会的有限责任公司的监事向人民法院提起诉讼;监事有法律规定的情形的,前述股东可以书面请求董事会或者不设董事会的有限责任公司的执行董事向人民法院提起诉讼。如果监事会、不设监事会的有限责任公司的监事,或者董事会、执行董事收到股东书面请求后拒绝提起诉讼,或者自收到请求之日起三十日内未提起诉讼,或者情况紧急、不立即提起诉讼将会使公司利益受到难以弥补的损害的,上述股东有权为了公司的利益以自己的名义直接向人民法院提起诉讼。对他人侵犯公司合法权益,给公司造成损失的,上述股东也可以依法向人民法院提起诉讼。
(9)决定公司是否存续的权利。修订后的公司法规定,公司经营管理发生严重困难,继续存续会使股东利益受到重大损失,通过其他途径不能解决的,持有公司全部股东表决权百分之十以上的股东,可以请求人民法院解散公司。
(10)拥有提案权。修订后的公司法第一百零三条规定:单独或者合计持有公司百分之三以上股份的股东,可以在股东大会召开十日前提出临时提案并书面提交董事会;董事会应当在收到提案后二日内通知其他股东,并将该临时提案提交股东大会审议。临时提案的内容应当属于股东大会职权范围,并有明确议题和具体决议事项。

3、股东权利的法律救济
公司是投资者实现利润最大化的工具,公司立法也一直以保护股东权利为根本宗旨。但法律规定的应有权利与实有权利之间毕竟存在着一定距离。现实社会中,股东权利可能受到来自于政府机构、大股东、公司经营者、中介机构等各个方面的侵害。因此,必须重视对股东权利的救济,这包括事先的预防机制以及事后的司法救济。所幸的是,我国公司法修改之后,对股东权利的救济予以了充分重视,不仅明确认可了股东的派生诉讼地位问题,而且导入了累积投票制度、股东表决权回避制度、股东提议召开临时股东(大)会的制度等,尤其加强了对中小股东权益的保护,这些都为股权的全面保护提供了强有力的法律依据。
所谓股东表决权回避制度,是指当某一股东与股东(大)会讨论的决议事项有特别的利害关系时,该股东或其代理人均不得就其持有的股份行使表决权。公司法第十六条规定:“公司为公司股东或者实际控制人提供担保的,必须经股东会或者股东大会决议。前款规定的股东或者受前款规定的实际控制人支配的股东,不得参加前款规定事项的表决”。很显然这是对股东权予以事前救济的一种制度设计。
所谓累积投票制度,就是每一股东所持有的选票数等于他所持有的股份数乘以待选董事或监事的名额数。在该制度下,股东可以将其所有选票都投给一名候选人,也可以将选票分别投给多名候选人。对此制度,公司法第一百零六条予以了明确肯定:股东大会选举董事、监事,可以根据公司章程的规定或者股东大会的决议,实行累积投票制。本法所称累积投票制,是指股东大会选举董事或者监事时,每一股份拥有与应选董事或者监事人数相同的表决权,股东拥有的表决权可以集中使用。累积投票制度的功能主要在于充分保护中小股东的权益,使其有能力与控制股东相抗衡,从而保护社会公众投资的热情和信心。
关于股东提议召开临时股东(大)会的制度,我国新旧公司法中均有规定,修订之后的公司法对有限责任公司股东提议召开临时股东会的标准还有所降低,使中小股东的要求更容易实现。
另外,修订之后的公司法还力图通过完善法人治理结构,加强董事、经理、监事对公司的义务等,来平衡公司的权利机制,使股东利益能够得到最大程度的保护。
除了对股东权利的事先救济外,我国新公司法对股东的诉讼地位问题予以了明确认可,解决了以前无法可依的局面,从而使得对股东权利的事后救济能够得以顺利进行。我国公司法第一百五十二条规定:对董事、高级管理人员有法律禁止的特定情形的,有限责任公司的股东、股份有限公司持股达一定比例的股东,可以书面请求监事会或者不设监事会的有限责任公司的监事向人民法院提起诉讼;对监事有法律禁止的特定情形的,前述股东可以书面请求董事会或者不设董事会的有限责任公司的执行董事向人民法院提起诉讼。监事会、不设监事会的有限责任公司的监事,或者董事会、执行董事收到前款规定的股东书面请求后拒绝提起诉讼,或者自收到请求之日起三十日内未提起诉讼,或者情况紧急、不立即提起诉讼将会使公司利益受到难以弥补的损害的,上述股东有权为了公司的利益以自己的名义直接向人民法院提起诉讼。对于他人侵犯公司合法权益,给公司造成损失的,上述股东可以依照法律规定向人民法院提起诉讼。第一百五十三条规定:“董事、高级管理人员违反法律、行政法规或者公司章程的规定,损害股东利益的,股东可以向人民法院提起诉讼”。前述这两个法律条文的规定,对股东的诉讼主体资格予以明确,从而解决了股权的司法救济途径所存在的制度上的障碍。


注:
1、本文作者唐青林,中国人民大学法学硕士,北京中伦金通律师事务所律师,主攻公司法。擅长办理公司法律业务,包括公司设立;公司并购重组;公司合并、分立;公司股权变更、分割;公司股权诉讼;股东权益保护等。联系方式:lawyer3721@163.com,13366687472(北京)。
2、本文摘自《新公司法理论与律师实务》(项先权博士主编,国家知识产权局知识产权出版社,2006年出版)。
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论我国宪政体制下的司法独立

闫周娃

司法制度是宪政制度的重要组成部分,完善而有效的司法运行机制是实现司法公正和保障民主宪政的必然要求。我国现行的司法制度是在计划经济的特定历史条件下建立和发展起来的,其弊端日益凸现,与司法公正和司法现代化的要求尚有差距。建立统一高效和公正廉洁的司法制度成为国家当前面临的首要任务之一,司法独立⑴则是核心的内容,它是其它制度改革的基础和前提,对整个司法制度的改革起着决定性的作用。

一、 司法独立及其在我国实现的必要性

司法独立作为一项宪法原则是在资产阶级民主革命时期确立的,是指司法权由司法机关排它性行使,司法组织和司法人员在行使职权时只服从法律,不受任何机关、团体和个人的干涉。它包括三方面的内容:司法权独立,司法权从立法权和行政权中分离出来,不依赖与也不受立法权和行政权的干预;司法机关独立,司法机关在组织机构上独立于立法机关和行政机关;司法人员独立,即司法人员在行使职权时只对法律负责,服从于法律,而不受各方意见,包括检察官,上级法官和同级法官的影响。
社会主义国家宪法同样确立了司法独立原则,我国宪法第126条规定:“人民法院依照法律独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和公民个人的干涉。”表明我国宪法确认司法独立为一项宪法原则。由于和西方国家的政治、经济和社会制度的不同,对司法独立原则的理解也不相同,一般认为我国的司法独立为相对独立,与西方国家三权分力体制下的司法独立有所不同,其内容包括四个方面:1、司法权由专门机关行使。司法机关和司法人员依法行使司法权,其它国家机关不具有司法权,不具备司法主体的资格;2、司法独立为技术性独立。司法权、司法机关和司法人员的独立都是技术性的,是为法律的正确实施和实现司法公正提供条件,而非出于政治需要或或者政治目的;3、司法组织独立而不指司法人员独立。司法人员以司法机关而不是以个人的身份行使司法权,不强调司法人员的独立;4、独立的有限性。司法权的技术性独立也是在一定范围内的有限独立,是在人大监督下的独立,是从属于立法权和立法机关条件下的独立,不是充分的独立。
在我国宪政体制下实现司法独立的必要性是由司法独立的技术性价值表现出来的。
第一、司法独立具有权力制约和维持权力平衡的价值,在我国建立民主科学的权力运行机制需要司法独立及保障其实现的司法制度。我国宪法规定国家的一切权力属于人民,立法权、行政权和司法权统一于国家权力,按照民主集中制的形式运作。这一原则强调民主与集中的结合,权力机关产生其它国家机关,其它国家机关都要向权力机关负责并受其监督,而权力机关又是由人民选出的代表组成并对人民负责,通过权力在民主基础上的集中实现民主,“这一制度在实践中存在民主充分而制约不足的弊端”⑵,在权力运行的过程中缺乏有效的制约。我们虽然不照搬西方国家三权分立制度,但不否定权力制约在宪政建设中的重要性,通过司法独立可以形成一种政治的制衡格局,保证政治机制的建构和运行符合理性的要求。
第二、司法独立是司法公正的基础,司法公正价值的实现要以司法独立为基础,在我国宪政建设中实现司法公正需要司法独立。公正是法所追求的根本目标,体现我国人民意志的宪法和法律必然追求司法公正的实现,体现社会主义司法制度的民主性和优越性,司法独立保证了司法权、司法机关和司法人员能够保持足够的独立性,排除各种不当的干涉,创造了司法公正的前提。
第三、司法独立保障司法统一的实现,在我国宪政建设中维护国家的法制统一需要司法独立。司法统一原则是现代法治国家所遵循的一条基本原则,这是因为国家法制统一的基础是司法统一。我国是单一制国家,只有一部宪法,只有一套以宪法为基础构建起来的法律体系,维护法制的统一和宪法的尊严与权威是我国宪法的基本要求。从我国现行司法机关的设置和隶属关系及人事财政体制上看,司法管辖区域与地方党委、地方权力机关和行政机关的管辖区完全重合,强化了司法权的地方化,“从某种意义上讲,新中国建立至今尚未形成一个统一的司法系统”。⑶要维护我国法制的统一,必然要以司法独立为基础,建设统一的司法体系,保证法制的统一性。
第四、司法独立具有保护民主,促进法治的价值,从我国的历史情况和宪政建设中体现出的司法体制的弊端来看,更需要强调司法独立。我国古代政治制度的突出特点就是行政与司法合一,司法依附于行政而不具有独立性,缺乏司法独立的历史传统。实践中司法受干扰的因素相当多,司法在人、财、物等方面受制于甚至依附于地方党政机关,致使司法出现了地方保护主义倾向。社会腐败现象令人担忧,需要强化司法权在国家权力结构中的地位,确保司法权在依法惩治腐败的过程中发挥作用。“法院及法官的行政化”是与司法权本身的要求相冲突的,需要通过司法独立的途径解决其对司法的负面影响。

二、 我国宪政体制下能够实现司法独立

实现司法独立的必要性在民主宪政建设中是显而易见的,当然实现司法独立也要具备一定的社会政治条件和法律制度条件。西方国家资本主义制度的建立和三权分立制度的确立创造了实现司法独立的政治法律条件,我国的宪政体制与其不同,但是宪法和法律规定的审判制度和司法体制具备了实现司法独立的宪政条件。
第一、审判权专属于人民法院
我国宪法规定:“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”这表明人民法院是具有审判职能的国家机关,除此之外的任何机关团体和组织都不具有审判的国家职能。宪法规定了审判权,将审判权从国家的立法权和行政权中分立出来,成为独立的国家职能,这虽然不同于三权分立制度中司法权的充分独立,但是已经具备了技术上必要的独立性,具备了司法独立的基础条件。审判权专门由人民法院行使,人民法院是行使司法权的唯一主体,权力机关拥有立法权和监督权,但不拥有和行使司法权。
第二、法院遵循独立审判的原则
宪法规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这一规定有三层含义:其一,人民法院依法审判。我国宪法和法律要求司法要以事实为根据,以法律为准绳,客观地适用法律,在实体上和程序上都遵守法律。其二,人民法院独立审判。法院在司法工作中不受法定机关法定职权以外的任何干预,其行为的合法性接受产生它的国家权力机关、法律监督机关、执政党和人民群众的监督。其三,司法行为排除干涉。权力机关、法律监督机关以及社会团体和个人有权监督司法行为,但无权干涉。宪法的规定体现了追求司法独立公正的价值理念,但规定的过于原则,没有具体的制度保障对司法行为干涉的排除,因此监督也会变成实际上的干涉,成为我国司法遭受干涉的根源之一。
第三、法官办案的过程中严守中立
在司法活动中法官代表着国家司法机关和国家适用法律,维护宪法与法律的尊严,严格依法审判。在具体的司法过程中应该超脱于当事人,不能偏袒任一方,要严守其中立者的地位。我国法律规定的法官依法办案的内容从法律精神上体现了法官独立的价值观念,这种观念成为现实的制度还需要系统的司法体制的改革来完成。
第四、法院系统自身体制已经具备了司法独立的条件
我国的上下级法院之间不存在领导与被领导的关系,而是监督与被监督的关系,即各级法院依法独立行使职权,非依审判监督程序,上级或其它法院无权改变原法院的判决和裁定。法院系统内部,法官依法审理案件,法院院长无权审批案件直接改变法官的裁判,院长如认为本院已经发生法律效力的裁判确有错误,应提交审判委员会集体讨论,通过审判监督程序,按照少数服从多数的原则作出决定。
第五、我国行政诉讼中法院有限的司法审查权
法院在行政诉讼中根据法律的规定,可以对行政规章的合法性进行审查而决定是否参照适用,体现了司法权的独立性和对行政权的制约,这种有限的司法审查权具有极其重要的意义。美国联邦最高法院的司法审查权被视为司法独立的标志,可见司法审查权在司法独立制度中的重要性。现在我国有学者“建议这中审查权应扩大到行政法规”⑷。

三、在我国宪政体制下如何实现司法独立

我国现有的制度仅仅提供了实现司法独立的可能性的条件,把这种可能性转变成现实性,在我国宪政体制下实现司法独立需要通过下列途径来实现。
(一)维护司法权在国家权力体系中必要的独立性
一方面,转变党对司法工作的领导模式。坚持党对司法工作的领导是我们的原则,是对宪法规定的四项基本原则的体现,是我国宪政体制下实现司法独立的根本前提。但是坚持党的领导不等于地方各级党委直接干预同级人民法院的具体审判工作,不等于通过直接控制同级人民法院的人、财、物权来实现,不等于对具体审判业务的领导,而要坚持党在制定司法政策上的政治领导,党的领导更加适宜于在中央设置专门的委员会集中领导全国法院系统的方式实现。另一方面,规范人大对司法工作的监督方式。法院由同级人大产生并对其负责,这是我国宪政体制下人民代表大会制度的基本内容之一。人大对法院的监督应该有严格的程序规定,如果是法定程序外任意行使监督权,必然会形成滥用监督权干涉司法权的局面,这是有悖于法治精神的,滥用监督权的行为应认定无效,人大对法院的个案监督应说明理由,并向社会公开,对监督的结果同样要向社会公开。
(二)维护司法机关在国家机关体系中的独立性
由于地方各级司法机关的财政和人事权都隶属于地方,这种权力结构和权力隶属与依附关系使得地方司法机关无力抗衡地方政权的干预,导致了司法的地方化,出于地方保护主义的地方政权对司法权的干预破坏了司法的权威性与公正性,所以要制止司法的地方化,司法的财政支出应该由全国人大及其常委会通过专门的年度预算,以切断司法机关对地方的财政依附;实行法官资格确认和法官任免及晋升由中央统一管理,以切断司法机关对地方的人事依附;改变现有的行政区划和司法区划重合的模式,法院的司法管辖区域设置应根据司法的需要划分,摆脱地方保护主义对司法行为公正性和统一性的破坏。
(三)加强司法人员在司法活动中的独立性
我国有学者认为司法独立“系官署独立而非官员独立”⑸,而且宪法规定的是法院依法行使职权而非法官依法独立行使职权,不强调法官个人在司法中的独立。正是这一点在实践上使得我国法院内部出现了行政化倾向,院长庭长干涉法官依法办案便有了可能,其弊病是显见的。司法独立是司法权、司法机关和司法人员独立的有机结合,只要一个环节的独立性受到破坏,独立就不复存在了。因此,在我国强调司法人员独立更为重要,司法人员独立首先要克服法院体制的行政化,取消法院本身的行政级别;消除法院之间的行政性关系,上下级法院之间的监督只能通过上诉制度实现,而不应该通过指示、批复和意见的方。另外,还需要确认法官身份独立,严格法官的任免,限制审委会对案件的决定权,取消内部层层审批制度,严禁内核请示。
(四)改革我国的法律监督体制
现阶段我国的法律监督机关为人民检察院,其行使公诉权和法律监督权,担任检察者和起诉者的双重角色,使得检察权和审判权失衡,“刑事诉讼中控辩双方当事人地位的严重失衡”在一定程度上危害了司法权的权威性和司法行为的稳定性和公正性。为确保司法权的完整独立及司法的公正,必须改革法律监督机制,将检察院的起诉权分离出来交由司法行政部门行使,检察院专职法律监督。
(五)消除我国法律的可诉性缺陷
在我国现行的法律体系中存在大量的不可诉性法律,突出的表现在宪法方面,就是没有宪法诉讼。另外,民族区域自治法、国旗法、组织法、法官法等同样具有不可诉性。法的可诉性缺陷对司法独立具有制约与破坏作用,法的可诉性缺陷使得法律的适用背离了司法轨道,更多的由行政解决,行政权代替了司法权,在事实上导致了司法权的弱化,司法职能在国家职能体系中的地位和功能下降;同时,公权主体违法的责任无法通过司法的方式追究,最终破坏了社会对司法的依赖和信任,难以实现司法独立及司法公正,不利于法治的发展。所以,应从立法上消除法的可诉性缺陷,建立完善的法律体系;建立宪法诉讼制度,赋予宪法以可诉性,使司法机关能够直接适用宪法审理案件。

司法独立作为一项宪法原则已为世界所公认,没有司法独立就没有司法公正,它虽然不是司法本身的价值追求,但却是司法生命的根基。我国宪政体制下需要实现司法独立,也具备了司法独立的可能性,通过对司法体制的改革一定能成功的实现司法独立,促进司法统一和司法公正,推动我国的宪政建设和法治化向前发展。





常州市政府关于颁发《常州市市区经营性建设用地规划容积率调整管理办法》的通知

江苏省常州市人民政府


常州市人民政府文件

常政发〔2007〕134号


市政府关于颁发《常州市市区经营性建设用地规划容积率调整管理办法》的通知

各辖市、区人民政府,市各委办局,市各公司、直属单位:
  现将《常州市市区经营性建设用地规划容积率调整管理办法》颁发给你们,望认真贯彻执行。

二○○七年八月二十一日

常州市市区经营性建设用地规划容积率调整管理办法

  第一条 为进一步规范经营性建设用地规划容积率的调整管理,维护建设市场的公开、公平、公正,创优服务发展环境,提高依法行政水平,根据国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》、建设部《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》和江苏省建设厅、监察厅《关于切实加强经营性用地容积率规划管理和监督检查的通知》等有关规定,结合本市实际情况,制定本办法。
  第二条 本办法适用于本市市区进行招标、拍卖、挂牌的经营性建设用地。
  第三条 经营性建设用地出让前,市规划行政主管部门应根据有关规范要求和地块的实际情况,科学确定容积率和其他开发强度指标。
  第四条 对同一地块的建设用地规划许可、规划方案审定、建设工程规划许可、建设项目竣工验收,核定的容积率指标及相应的总建筑面积应当一致。建筑面积的计算口径统一执行国家标准《建筑工程建筑面积计算规范》(GB/T50353-2005)。
  分期开发建设的用地,各期建设工程规划许可证确定的建筑面积的总和,不得突破规划设计条件和建设用地规划许可证的规定。
  第五条 规划设计条件是政府出让土地的约定条件,其中容积率指标是规划设计条件的核心内容之一。土地一经出让,任何单位和个人都无权擅自更改规划设计条件确定的容积率。确需要调整规划设计条件确定的容积率的,必须符合以下条件之一:
  (一)城市总体规划(分区、专业)规划调整或修编造成地块发展条件变化的;
  (二)因城市基础设施、公益性公共设施建设需要导致已出让地块的大小及相关建设条件发生变化的;
  (三)国家和省的有关政策发生变化的。
  符合以上条件的,在不影响国家利益和公众合法权益的前提下,市规划行政主管部门可以按照本办法规定的程序重新核定经营性用地的容积率指标。
  第六条 容积率增幅在5%以内(含5%)的,按以下程序办理调整手续:
  (一)建设单位向市规划行政主管部门提出调整容积率申请,陈述调整理由,并附规划建筑设计方案;
  (二)市规划行政主管部门对调整容积率申请进行初审,并组织专家和市发改、国土、建设、财政等相关部门对规划建筑设计方案调整的必要性和合理性进行论证,并向社会公示,必要时应组织听证;经专家论证、社会公示(听证)、市规划行政主管部门认为确需调整容积率的,应提出调整建议并附论证、公示(听证)结论等相关材料报市人民政府批准; 
  (三)经市人民政府批准调整容积率的,建设单位必须与国土部门签订《国有土地使用权出让合同》补充协议,补交土地出让金差价和相关建设规费后方可办理后续的规划审批手续;
  (四)规划设计条件的容积率调整突破控制性详细规划的,应当依法先行调整控制性详细规划。
  第七条 容积率增幅在5%以上的,按以下程序办理调整手续:
  (一)建设单位向市规划行政主管部门提出调整容积率申请,陈述调整理由,并附规划建筑设计方案;
  (二)市规划行政主管部门对调整容积率申请进行初审,并组织专家和市有关部门对规划建筑设计方案调整的必要性和合理性进行论证,并向社会公示,必要时应组织听证;经专家论证、社会公示(听证)、市规划行政主管部门认为确需调整容积率的,应提出调整建议并附论证、公示(听证)结论等相关材料报市人民政府批准;
  (三)市人民政府批准前,要组织市规划、发改、建设、国土、财政、监察等相关部门和项目所在地区人民政府的主要负责人论证研究,决定是否予以批准;
  (四)经市人民政府批准调整容积率的,建设单位必须与国土部门签订《国有土地使用权出让合同》补充协议,补交土地出让金差价和相关建设规费后方可办理后续的规划审批手续;
  (五)规划设计条件的容积率调整突破控制性详细规划的,应当依法先行调整控制性详细规划。
  第八条 提高容积率需补交土地差价。超出原规定容积率5%以内(含5%)的,其超出部分的土地出让金按常国土资发〔2005〕139号明确的补缴土地出让金标准执行补交;超出原规定容积率5%以上的,其超出部分的土地出让金按上述标准的2倍补交。
  第九条 出现本办法第五条规定的情况,使得地块容积率的调减严重影响地块开发的,受让方可以退出土地,政府将全额退还土地出让金,并支付该期间的银行同期贷款利息。
  第十条 市规划行政主管部门和市行政监察机关应当把经营性用地容积率规范管理纳入城乡规划效能监察的工作内容,加强督察。
  第十一条 市规划行政主管部门进行建设项目竣工规划验收时,应当对建设项目规划审批档案的完整性、一致性进行检查,并重点审查建设用地范围内的总建筑面积是否符合规划许可确定的容积率和建筑面积。总建筑面积超过建设工程规划许可证核定的总建筑面积的,应当依法查处并抄告国土、建设、房管等相关部门。对于没有按规定整改到位、行政处罚未完成的建设项目,房产主管部门不予房屋产权登记。
  第十二条 对市规划行政主管等部门工作人员在经营性用地容积率规划管理中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、收受贿赂的,由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的,移送司法机关依法追究刑事责任。对不按规定程序调整经营性用地容积率的,将依法追究有关人员的行政责任。
  第十三条 本办法自颁布之日起施行。原《常州市市区经营性建设用地规划容积率调整管理办法》(常政发〔2006〕2号)同时废止。